大力深化预算管理制度改革
积极支持人大预算审查监督重点向
支出预算和政策拓展

    实施人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，是推动建立现代财政制度、全面实施预算绩效管理的客观需要，对推动依法行政、依法理财，确保预算安排及其政策措施更好地贯彻党中央重大方针政策具有重要意义。党的十八届三中全会以来，山东财政坚持把“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”这一要求融入预算管理改革全过程，积极开展探索实践，改进年度预算审核与控制方式，细化预算报告和预算草案内容，着重报告支出预算和政策，预算约束性有效增强，管理科学化、规范化水平不断提高。

    一、大力推进预算管理制度改革

    预算是财政管理的基础和核心，在将审核预算的重点向支出预算和政策拓展过程中，我们坚持将预算管理改革作为“先手棋”，推出并实施了一系列改革举措，取得了明显成效。

    一是建立“全口径”完善政府预算体系。坚持“收入一个笼子、支出一个口子、预算一个盘子”，不断拓展预算统筹空间，增加财政资金有效供给。严格按预算法要求，统筹编制一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，2018年省级将“四本预算”及127个部门预算全部提交人大审议，接受人大监督，完整反映各项财政资金来源和支出安排，保证全口径预算编报质量。大力推进财政资金跨预算类别统筹使用，将14项政府性基金转列一般公共预算，将国有资本经营预算调入一般公共预算的比例提高到20%，切实提高政府财力综合运筹水平。

    二是“绩效化”完善预算管理机制。持续深化预算绩效管理，探索对所有省直预算部门和单位开展预算管理绩效综合评价，并将评价结果与预算安排挂钩，构建起“花钱必问效、无效必问责”的机制。2017年起，省级除社保基金预算以外，对其他“三本预算”的投资发展类项目，全部实行绩效目标管理，2018年省级确定了64个财政重点绩效评价项目，预算资金规模405.74亿元，比上年增长33.73%。2018年省级首次向省人大提交了10个重点项目的绩效目标，以参阅资料形式提交人大代表审阅，涉及省住建厅、省旅发委、省教育厅等12个部门，预算金额227.67亿元，对压实部门的绩效责任，提高专项资金的透明度和使用效益，发挥了积极促进作用。同时，省财政连续三年公开省级财政重点项目第三方评价总体情况，2017年公开的重点项目绩效评价结果增至55个。

    三是“五张清单”提高财政透明度。坚持以公开促改革、以公开促规范，积极推进预算公开，接受社会监督。编制财政预决算信息公开清单，将经省代会和省人大常委会审议通过的财政预决算、政府债务等信息全面公开，提高了财政管理和资金运行透明度。编制行政事业性收费目录清单，对中央和省定收费项目全部实行常态化公示、动态化管理，做到“所有收费进清单，清单之外不收费”。编制涉企财税政策目录清单，将6大类107项489个条目的涉企财税政策，在省政府、省财政厅门户网站集中公布并动态更新，方便企业了解落实财税政策。编制民生政策清单，将涉及财政的民生政策，分类“打包”形成11大类187条政策清单，在门户网站集中公开、实时更新，推动各项政策落地见效。编制财政部门行政权力清单，并通过门户网站公布，广泛接受监督。

    二、加快推进支出管理改革

    “深化财政支出管理改革，建立结构优化、导向明确的公共财政支出制度”是山东省委、省政府确定的新一轮深化财税体制改革“四大任务”之一。近年来，我省把强化支出管理、优化支出结构，作为转变政府职能、提升财政资源配置效率的重要举措。改革中，着重做好六篇文章：

    一是“精细化”规范预算编制和执行。细化预算编制内容，提高年初预算到位率，特别是对基本建设、科技、水利等重点专项资金，着力改变先定资金规模再定项目的做法，将预算基础工作前移，确保年初预算到位率达到90%以上，使资金早到位、早见效。加强预算执行管理，强化预算执行动态监控，严禁无预算、超预算支出，预算执行约束性进一步增强。

    二是深入推进财政专项资金管理改革。近年来，我省积极采取压减一批、下放一批、结合一批、并入一批、整合一批、调整一批等“六个一批”的办法，将省级专项转移支付从2013年的243项压减到2017年的61项，减少了74.9%。对保留的专项，在分配方式上逐步改为按因素法分配和竞争性分配。针对涉农资金多头管理、使用分散、效益不高的问题，在全国率先制定出台涉农资金统筹整合的意见，将资金管理权限彻底下放到县，实现了涉农资金管理重大突破。2019年，省级还将以实施党政机构改革和推进“放管服”改革为契机，优化专项资金设置，改革专项资金管理，建立“大板块+综合性专项”管理框架。按照支出领域将现有专项资金统一归并为10大板块，一定时期内保持板块分类持续稳定，全面反映经济社会发展重大领域财政支出安排情况。在10大板块框架下，对现有专项资金进行实质性整合，优化归并为39项综合性专项资金，原则上1个部门只管理1项资金；将中央同口径专项类补助资金，按投向纳入省级专项资金管理框架，进行集中管理，更好保障省委、省政府重大决策部署落实。

    三是建立完善盘活存量资金长效机制。通过健全收、调、减、控、促“五个机制”，切实推进存量资金分类处置、清理盘活；实行“四个挂钩”，将均衡性转移支付、县级基本财力保障机制补助资金、新增债券额度、省级调度款分配与盘活存量资金成效挂钩，引导各方面加大资金清理盘活力度；建立定期清收、账户规范、源头管控“三项制度”，着力构建防止资金闲置沉淀长效机制。仅2017年就消化、盘活各类财政存量资金1500亿元，集中用于经济社会发展的薄弱环节和关键领域。

    四是积极推进政府引导基金运作。改变长期以来层层报项目、分资金的做法，将支持产业发展的专项资金拿出一部分用于设立政府引导基金，通过市场化的运作方式，进一步提升财政资源配置效率。围绕支持新旧动能转换重大工程，研究设立新旧动能转换基金，由省、市两级共同出资400亿元，力争形成总规模不少于6000亿元的基金群。

    五是规范推广运用PPP模式。把规范操作视为PPP项目的生命线，建好项目库、把好质量关、提高落地率、严格防风险。截至2018年6月底，全省按照财政部政策要求审核通过并纳入财政部PPP综合信息平台的项目1033个，概算总投资额1.17万亿元。其中，储备清单项目340个，投资额4300亿元；管理库项目693个，投资额7400亿元，管理库项目数量居全国首位。已签约项目382个，其中民间资本签约项目44%；233个项目已开工建设，开工率达61%。

    六是完善政府债务管理机制。出台加强地方政府债务管理的意见，建立地方政府债券“借、用、管、还”一条龙管理机制。在此基础上，根据市县政府债务负担情况，建立债务分类管理机制，既有效防范化解了债务风险，又充分发挥了债务融资对经济社会发展的支持作用。2017年全省成功发行政府债券2519.17亿元，2018年发行政府债券2133.41亿元。截止2018年8月底全省政府债务余额中，政府债券占到95.5%，仅利息支出每年全省就节省约500亿元。

    三、积极配合人大做好预算审查监督工作

    按照党中央、国务院部署要求，近年来我们不断充实、细化预算报告和预算草案内容，为预算审查重点向支出预算和政策拓展创造条件、奠定基础。

    （一）增加报告内容，让人大代表“看得见”。紧紧围绕支出预算安排和支出项目政策，不断扩充和增加报告内容，让人大代表尽量详细地获得支出预算和政策信息，便于进行审查监督。省级自2014年起对预算安排的1000万元以上重点项目，全部对设立依据、政策内容、支出用途等逐项作出说明，并向省人大报告，以便人大开展对支出预算和政策的审查，增强预算决策的科学性。自2015年预算起，对上年本级支出预算执行情况单独增加了篇幅，详细报告支出的方向和内容；对当年预算情况，着重报告重点支出预算安排和政策，分方面报告支出用途。预算草案也相继增加了省本级支出预算明细表（按支出功能分类到项级科目）、省本级一般公共预算基本支出经济分类预算表、省对下税收返还和转移支付分项目、分地区预算表以及文字说明（包括一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算三本预算）、省级基本建设项目资金预算表、省级部门预算草案表等，再加上原有的各类预算支出预算表、1000万元以上重点项目预算表等，从本级支出到对下补助、从支出科目到具体项目、从功能分类科目到经济分类科目全方位地报告支出预算和政策，自觉接受人大代表审查监督。

    （二）丰富解读形式，让人大代表“读得懂”。在增加支出预算和政策内容的基础上，为了使人大代表能够看得更清楚、读得更明白，充分发挥审查监督作用，我们在丰富和创新预算解读形式上狠下功夫，努力使预算更加通俗易懂、一目了然。自2013年起，在每个人大代表驻地均设置触摸屏，代表们可以随时查阅预算报告、预算草案、文字说明、统计数据等与预算相关的各类资料，为审议预算提供方便。自2015年预算起，配套编发《政府预算解读》，用图文并茂的形式和通俗易懂的语言，直观、形象地介绍预算的内容和编制过程，并解答大家关心的重点难点问题，更便于人大代表审议。在此基础上，还想方设法、千方百计创新解读形式，近两年都有新动作。2016年，专门制作了动漫片，通过动画解说、喜闻乐见的形式，全面展现了我省财税改革和预算安排情况，让人大代表审议预算更加轻松。2017年，通过微信推送的方式，向人大代表详细解读了支出预算安排和政策内容，为代表们审议预算创造了良好条件。

    总体上看，随着改革的深入推进，我省预算管理机制不断完善，支出预算管理水平和财政保障能力大幅提升，改革的政策红利、制度红利持续释放。下一步，我们将认真贯彻落实党中央关于预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的有关部署要求，立足大局、围绕中心，先行先试、开拓创新，预算编制审核更加注重支出预算和政策，更加自觉接受人大审查监督，进一步提升财政预算执行效率和约束力，促进依法行政、依法理财，加快建立现代财政制度。