关于贯彻落实人大预算审查监督重点
向支出预算和政策拓展有关情况的汇报

    人大加强对支出预算和政策的审查监督，对于更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，更好发挥人民代表大会制度支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度作用，具有重要意义。近年来，我省各级财政部门进一步提高政治站位，按照《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》（以下简称《指导意见》）要求，积极配合省人大常委会做好改革相关工作，自觉主动接受人大依法开展审查监督，预算编制质量和预算执行规范化水平得到稳步提升。

    一、《指导意见》贯彻落实情况

    （一）着力优化财政支出结构。每年在预决算报告和草案中详细说明财政支出情况，自觉接受省人大审议，严格落实审议意见，科学合理安排财政支出。一是坚持全覆盖。按照《预算法》要求，推进构建定位清晰、分工明确的政府预算体系，将政府的全部收入和支出纳入预算。二是切实保重点。做好清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项工作，进一步调整优化支出结构，保持重点领域财政投入力度不减。在财力安排上，坚持量力而行、尽力而为、集约节约保平衡，加大统筹力度，压一般、保重点、防风险，在优先保工资、保运转和保基本民生的同时，围绕中央和省确定的重大决策部署，全力支持“三大攻坚战”，保障我省做好“三篇大文章”、建设“六个强省”、重要领域改革、扩大对外开放及实施乡村振兴战略等重点支出。三是大力压专项。针对近年收支平衡严峻形势，大力压减专项支出，压掉没必要、花不好、花不实、有失公正或功能闲置、搞形象工程的支出，2018年省本级年初预算压减专项资金需求173．4亿元，专项资金数量压减到114项，进一步提高财政资金使用效益。

    （二）着力规范省本级部门预算编制。每年在省人大审议省本级政府预算草案时，将全部省直部门预算草案同步报省人大审查，并积极配合省人大开展部门预算审查和调研工作，部门预算编制的规范性、完整性和透明度不断提升。一是坚持依法依规。人员经费遵循“零基预算”原则，依据政策规定支出标准据实编制预算；公用经费按照分类分档和定员定额标准编制预算，并实行动态调整，保障单位日常运转需要；项目支出根据单位年度工作任务和工作计划，结合省人大部门预算审查结果和绩效评价情况，安排必要的业务经费，保障单位履职需要。二是注重完整透明。将包括一般公共预算、财政专户资金、政府性基金、事业收入和经营性收入等在内的各项收入全部编入预算。同时根据省人大部门预算审查反映问题，加大对自行组织收入的审核力度，提高收入预算编制的准确性。支出预算涵盖基本支出预算、项目支出预算、政府采购预算、政府购买服务预算和绩效预算。在预算信息公开上，除涉密部门外，省本级政府预算和省直各部门预算全部按规定公开。同时，对于监督检查发现的公开不完整、不细化等问题，牵头认真进行整改。三是加强项目管理。省级财政部门建立了部门预算项目库，要求有中央专项或省本级专项分配权的部门，提前组织开展项目论证、评估、审核等工作，结合中期财政规划建立完善部门储备项目库，确保入库项目与支出政策相匹配。

    （三）着力完善转移支付制度。在每年上报省人大审议的省本级预算草案中，细化编报省对下转移支付预算，加大提前告知力度，并按规定分地区和项目进行公开。同时，结合人大对转移支付预算的审查要求，逐步完善省对下转移支付制度。一是建立一般性转移支付增长机制。完善以均衡性转移支付、调资补助、县级基本财力保障为主，生态功能区、资源枯竭地区、边境地区、民族地区为辅的省对下财力性转移支付制度，适度增加对市县一般性转移支付，近三年省级对市县转移支付力度不断加大，年均增长9．9％，其中财力性转移支付增长10．3％；省级临时救助的市县由11个扩大到29个，较好地发挥了转移支付的保障和调节功能。省级在对下“输血”的同时，更加注重鼓励市县形成“造血”机制，对去年重新测算的新一轮省对下均衡性转移支付将一定五年不变，最大限度鼓励市县增收。二是持续清理、整合、规范专项转移支付。加强支出审核，规范专项转移支付项目设立，严格控制新增项目和资金规模，建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。坚持钱随事走、集中力量、形成能力、解决问题，加大各项财政资金统筹使用力度，以涉农资金统筹整合为突破口，制发了《黑龙江省人民政府关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的实施意见》（黑政发〔2018〕15号），归并设置涉农专项资金，实行“大专项＋任务清单”管理模式，加强涉农资金行业内整合与行业间统筹的衔接配合，促进涉农资金配置更加优化，效益稳步提升。对目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的专项转移支付予以整合，以支持产业结构调整为突破口，将过去分散在各部门“单打独斗”的涉企专项整合为产业结构调整资金，集中用于兑现支持做好“三篇大文章”、发展“五头五尾”以及实施创新驱动战略等财政政策。

    （四）着力规范市县预算编制。我省高度重视规范市县预算编制管理工作，省政府制发的《关于进一步加强省对县预算管理的意见》（黑政办发〔2018〕45号）明确要求省级建立和完善预算编制监控机制，监控年初预算重点支出安排情况，督促市县科学合理安排预算，加强财政资金统筹使用，优化支出结构，优先安排“保工资、保运转、保基本民生”支出，足额安排政府有偿还责任的债务利息和弥补企业养老金缺口支出，全力落实党中央、国务院和省委、省政府重大决策部署，从源头防范县级财政运行风险；督促县级建立财政资金统筹使用机制，加强存量与增量、本级收入与上级转移支付、一般公共预算与国有资本经营预算和政府性基金预算、财政总收入与地方政府债券的统筹，提高财政保障能力，增强财政可持续性，提升预算安排的科学性和合理性。对县级财政部门不适当的预算安排，省级财政提出建议，按法定程序予以调整；对未足额弥补企业养老金缺口的，省级财政通过扣减财力性转移支付或上解财力方式解决。

    （五）着力推进预算绩效管理。将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行和监督的全过程，强化绩效责任硬约束，做好绩效信息随同预决算公开和报同级人大审查工作。一是完善省级财政支出绩效管理机制。制定《省本级预算绩效管理规程（试行）》，构建起与预算编制、执行、监督同步，与财政支出管理高度融合，绩效目标管理、绩效执行监控管理、绩效评价管理、评价结果应用管理有机衔接的工作机制。二是强化部门预算项目支出绩效目标管理。2018年省级部门预算中100万元以上的项目均编制绩效目标，在省人大审查年度预算草案时，将全部绩效目标提报省人大，并随同部门预算向社会全公开。三是积极推进绩效自评价工作开展。组织指导省直一级预算部门开展项目支出绩效自评价，省直预算部门均与上年度部门决算同步公开自评价信息。四是着力抓好转移支付资金和重大项目支出绩效评价工作。组织省直有关部门和市县财政部门对52项中央对地方专项转移支付资金开展了绩效自评价工作；以三大攻坚战相关重大支出和重点民生项目为重点，选择省级13个重点项目和转移支付开展绩效再评价；将评价结果与预算编制挂钩，加强结果应用。

    （六）着力加强地方政府债务管理。一是建立工作报告机制。省政府每半年向省人大报告全省政府性债务管理情况，2018年6月26日，在省第十三届人大常委会第四次会议上，省财政厅代表省政府作了《黑龙江省人民政府关于加强全省地方政府性债务管理情况的报告》，从债务规模、债务来源构成、债务用途、到期债务、债务风险分析、防范化解债务风险措施、下步工作等方面进行汇报。二是加强政府债务管理。严格按财政部核定限额发行新增地方政府债券，地方政府债务收支分类纳入预算管理，反映地方政府债务限额、余额和债务发行、偿还等情况，做好债务预决算公开工作，并按规定编制预算调整方案报省人大审查。三是切实落实审议意见。根据省人大对报告审议意见要求，从建立健全机制，遏制隐性债务增量，提高发展质量增强抗风险能力，精准施策严控风险，采取有效措施化解债务存量等方面，进一步完善我省防范化解政府债务风险工作机制和政策措施，把人大的审议意见落到实处，取得实效。四是加大预算审核力度。督促推动各级财政根据财力情况，尽可能将债务本息列入预算，省财政厅加大对市县年初预算的审核力度，及时发现市县不合理的支出安排，向省人大提出调整建议，按法定程序进行调整。

    （七）着力推进人大预算联网监督。2009年，省本级财政国库为省人大预工委开设财政国库集中支付系统查询端口，开通预算指标、计划和支付等信息查询权限，实现了省本级财政国库集中支付系统与省人大预工委联网监督。2017年，按照全面实行政府预算执行系统与同级人大联网的有关要求，配合省人大预工委部署全省各市（地）、县（市、区）财政部门在同级人大常委会（工委）预算审查监督工作机构设立财政国库集中支付系统查询端口，开通预算指标、计划和支付等信息查询权限，使人大常委会（工委）预算审查监督工作机构可以对财政预算资金开展实时监督工作。同时，在实现和财政国库集中支付系统联网的基础上，继续强化预算联网监督工作，开展了省级国库集中支付情况检查和项目预算执行进度检查，促进了预算执行规范化、高效化。

    （八）着力做好服务人大代表工作。坚持将主动接受人大依法监督作为履职尽责的一项重大责任，系统谋划，科学安排，创新方式，建立“四定四保”服务机制，保障人大代表看好“人民的钱袋子”，让人大代表读懂财政、理解财政，增强监督实效。一是定规则，保服务规范有序。印发《黑龙江省财政厅服务省人大代表省政协委员工作规则》（黑财办〔2018〕6号）等系列文件，对服务工作组织机构和职责、“两会”前准备、“两会”期间服务、日常沟通联络、建议提案办理等工作进行了系统部署，形成了一整套全省财政系统服务人大代表工作的标准依据和服务指南。二是定职责，保服务协同联动。坚持以上率下、全员皆兵，打造对口联络组织框架。成立了以党组书记、厅长为组长，其他厅级领导担任副组长的服务人大代表工作机构，开展人大代表的日常服务工作。三是定措施，保服务效果到位。在省“两会”召开期间，成立服务“两会”专班。“两会”前，省财政厅专门召开服务工作部署会议和培训会议，印制《政府预算解读》《联系卡》《致人大代表的一封信》《财政情况综述通稿》，特别是创作宣传短片——《六分钟带你读懂黑龙江财政预算》，解决了财政预算看不懂的问题，用通俗易懂的方式方法服务“两会”。“两会”期间，省财政厅在第一时间对人大代表提出的意见建议进行沟通，现场解答人大代表提出的问题，受到与会代表广泛好评。四是定机制，保服务优质高效。始终以高度的政治责任感和严肃认真的工作态度办理人大代表的意见建议，注重把好意见建议办理质量关，突出“法、理、情”，做到答复意见实事求是、讲明道理，答复语言讲感情、用真情，切实把国家相关政策规定、我省实际情况、财政厅工作开展情况和下步打算讲清楚。目前，由省财政厅承办的人大代表意见建议已全部办结，办结率100％。

    二、接受人大预算审查监督的下步打算

    下一步，我厅将按照《指导意见》有关要求，积极主动接受人大依法开展审查监督，重点抓好以下几方面工作。

    （一）积极配合做好支出预算审查工作。按照人大有关要求，配合做好人大预算审查监督重点向支出和政策拓展有关工作，进一步完善预决算报告体系，丰富报告内容，将省本级“保工资、保运转、保民生”等重点支出、重大投资项目财政资金安排和执行情况报省人大审查。提高政府性基金预算编报的科学性、准确性和完整性，实现应编尽编。合理确定国有资本经营预算编报支出方向和重点，避免与一般公共预算安排的支出交叉重复。同时，会同省直有关部门合理确定重点支出与重大投资项目范围，推动政府健全重点支出与重大投资项目决策机制，强化对重大投资项目论证。积极探索引进第三方评估，强化监控结果应用，确保国家和省重大决策部署贯彻落实。

    （二）进一步完善转移支付制度。围绕人大对转移支付预算的审查重点，并结合深入推进省以下财税改革，在合理划分省和市县事权和支出责任的基础上，进一步完善转移支付制度。一是强化转移支付对保基本、兜底线的保障作用。健全均衡性转移支付动态调整机制，在省对下均衡性转移支付“一定五年”的基础上，对于国家和省在预算执行期间出台的重大增支政策，对市县增加均衡性转移支付弥补财力。二是强化转移支付对重大政策落实的促进作用。对生态功能区、资源枯竭城市、边境地区、革命老区等国家设定一定政策目标的转移支付资金，坚持向老少边穷地区倾斜，同时进一步完善落实奖优罚劣机制，研究建立转移支付与财政管理挂钩机制，县级财力性转移支付与市县财政管理工作挂钩，激励市县统筹自有财力和上级转移支付资金，做好经济发展、民生保障工作，确保实现国家的政策目标。

    （三）全面加强预算绩效管理。按照《关于全面实施预算绩效管理的意见》精神，研究我省贯彻落实意见，全面加强预算绩效管理。一是在绩效目标管理方面，逐步扩大省本级预算部门整体支出绩效目标管理范围，扩大纳入绩效目标管理的省本级项目支出比重，将省本级专项转移支付全部纳入绩效目标管理范围。二是在绩效监控管理方面，理顺工作机制，规范操作行为，扩大绩效监控规模，将纳入绩效目标管理的项目支出全部纳入绩效监控范围。三是在绩效评价方面，扩大项目单位和预算部门自评价、省本级专项转移支付和省本级重点民生支出再评价以及部门整体支出绩效评价规模，开展财政政策等综合绩效评价试点和重大专项中期绩效评估试点，将评价结果报省委、省政府和省人大，实现有关工作零的突破。四是在评价结果应用方面，进一步加强第三方力量培训和建设，建立社会中介机构和评审专家库，切实提高绩效评价的权威性，将绩效再评价结果作为下一年度预算安排的重要依据，提高向人大报告评价结果占全部评价结果的比重，加大评价结果公开力度。

    （四）防范地方政府债务风险。一是落实中央要求，进一步加强制度建设，明确责任分工，充分发挥人大对地方政府性债务的监督问责作用，遏制增量化解存量，守住不发生债务风险的底线。二是推动全省各级政府财政部门每半年向本级人大常委会和地区人大工委书面报告政府债务管理情况和风险评估报告，积极主动接受人大监督，全面、客观报告政府性债务管理情况，认真落实好人大常委会决定事项。三是督促各级政府严格按核定新增地方政府债务限额举借债务，依法编制预算调整方案并作出详细说明，报同级人大审查批准。

    （五）协同规范市县预算编制。目前，我厅制发了《关于做好2019年市县预算编制工作有关问题的通知》（黑财预〔2018〕63号），提前启动对明年市县预算编制审核的布置工作，细化市县收支预算编制管理有关要求。同时，将制发《黑龙江省财政厅关于建立市县“三保”支出监控体系的通知》，逐步建立“三保”支出监控体系，加强市县预算编制事前审核，规范市县预算编制各项标准，重点审核市县“三保”支出预算编制和支出结构调整优化情况，跟踪监控预算执行情况，确保市县财政平稳运行。

    此外，为进一步做好人大预算审查监督向支出预算和政策拓展工作，提出以下两方面建议：一是建议明确预算审查过程中部门的主体责任。按照《预算法》第二十六条“各部门编制本部门预算、决算草案；组织和监督本部门预算的执行”、第五十三条“各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体，负责本部门、本单位的预算执行，并对执行结果负责”的规定，人大在开展支出预算全口径审查、全过程监管工作中，建议进一步落实部门主动接受同级人大及其常委会监督的主体责任，理顺权责关系，实现权责对等。二是考虑到每年国家下达新增地方政府债务限额时间较晚，而债券发行需要一定时间，影响支出进度，建议在全国人大批准预算前，财政部先按不低于上年新增地方政府债务限额70％提前告知各省，以便各省提早安排债券资金，加快债券资金进度，发挥债券资金效益。