关于贯彻落实人大预算审查监督重点
向支出预算和政策拓展改革工作交流材料

    十八届三中全会决定提出，人大审核预算的重点由财政收支平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。十九大提出，加快建立现代财政制度。近年来，按照中央和省委、省政府要求，在省人大的监督指导下，我省各级财政部门以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，主动转变理财观念，积极发挥财政职能作用，着力推进财税体制机制改革，加快建立现代财政制度。根据会议安排，现就财政预算向支出预算和政策拓展等工作汇报如下：

    一、财政收入预算从约束性向预期性转化

    当前，随着我国经济新常态的深化，经济增长逐步换档调速，财政收入由以往高速增长转为中低速增长，为进一步减轻企业负担，促进经济转型升级，中央在落实已出台政策的基础上，还将进一步研究出台大规模的减税降费措施，以短期财政收入的“减”，换取高质量发展势能的“增”。围绕这一方向，近年来我们重点开展了三项工作。

    （一）及时调整财政收入预期，促进财政持续健康发展

    2016年年初，根据当时经济形势判断，我们提出了全省财政收入增长9%的预期目标。执行中，中央作出了从5月1日起全面推开营改增试点的决定，经财税部门测算，预计全年为企业减轻税负170亿元。为让改革红利落到实处，避免片面强调完成收入预算，影响“降成本”政策实施，省人大积极向省委、省政府建言献策，调低全年收入预期。省委、省政府认真研究后，采纳了这一建议，将财政收入预期调整为4%，实实在在为企业减负，并为财政持续健康发展奠定了基础。2016年，全省财政总收入完成3143亿元，增长4%，考虑营改增因素，同口径增长9.6%。

    （二）落实减税降费政策，提高收入预算编制的合理性

    在年初预算安排时，我们充分考虑落实中央关于“降成本”等减税降费政策因素，将财政收入预期调低，为政策落地营造良好的财税环境。2018年全省财政总收入按7%安排，高于2017年年初预算5%水平，高于全国6.1%水平，低于全省GDP预期增长8.5%的水平，也低于2017年执行9.7%的水平，总量达到3687亿元。这一增长水平与经济发展总体匹配，体现了中央“降低宏观税负”要求和实事求是的原则，也向市县传导出转变发展理念、做实做优财政收入的明确信号。据统计，今年1-8月全省税务部门共减免税收483.3亿元，同比增加71亿元，有力地促进了实体经济发展和企业增效。

    （三）改进激励约束机制，提高财政收入质量

    过去，各地发展考核评价体系和财政激励约束侧重于财政收入总量和收入增幅等指标，极大地调动了各地组织收入的积极性。但受经济下行，以及投资拉动向消费拉动转变等影响，片面追求财政收入增长，容易造成财政收入质量下降等问题，部分乡镇一定程度还存在财政收入“水分”现象。为促进财政提质增效，近年来我省逐步调整改进激励机制，引导市县克服换档焦虑和速度情结，为收入预算从约束性向预期性转化提供有力支撑。如，从2017年全面实施省以下税收收入划分改革，将现行按企业隶属关系划分收入的办法，调整为按主体税种比例分享的规范办法，在调动地方加快发展积极性的同时，引导提高财政收入质量。在2018年省委、省政府对市县高质量发展考核评价体系中，增加了“税收收入占财政收入比重”和“税收收入占一般公共预算收入比重”指标。同时，加强了财政收入质量监督检查和问责等等。在测算2018年财政收入质量奖励时，对审计发现存在虚增财政收入行为的地区，不纳入奖励范围。今年1-8月，全省税收收入完成2299.6亿元，占财政总收入比重82.1%，较去年同期提高2.5个百分点。

    二、强化支出预算的公共性和政策导向性

    为便于人大预算审查，我们在编制支出预算草案和编写预算报告时，始终将其作为理财用财的信息传递载体，全面细致汇报有关政策和资金安排。在预算报告中全面汇报了收支预算编制原则和主要政策内容，在支出预算草案中增加了中央财政提前下达我省和我省下达市县转移支付资金情况表。从2017年起，协助省人大共同编印《政府预算解读》，进一步做好省人大代表审查政府预算的服务工作。

    在具体支出预算编制时，着力体现人大有关改革要求，重点把握以下三个方面：

    （一）树立财政供给侧服务理念

    财政部门是政府职能履行的供给侧，财政政策具有精准发力和长短兼宜的优势特征。虽然我省财政收支平衡压力仍然非常大,财政收入中低速增长和刚性支出持续增长矛盾长期存在，但继续实施积极财政政策，为决胜全面建成小康社会、建设现代化经济体系、提高保障和改善民生水平提供财力保障，客观上要求继续保持较高的财政支出增幅。按照这一思路，克服财力紧张困难，通过加大力度统筹资金、盘活存量，2018年全省财政支出预算安排4445.2亿元，比2017年代编预算数增长8.7%，高于财政收入预算增幅，也高于GDP预期增幅。其中，省本级一般公共预算支出安排530.5亿元，比2017年预算增长5%；补助市县支出1827.2亿元，比2017年预算增长9.8%，尽量减少市县财政支出压力。

    （二）补齐社会事业发展中的短板

    针对我省财力底子薄弱、社会事业的薄弱领域和历史欠账很多、发展不均衡不充分的实际情况，衔接中央有关政策，省级支出预算安排突出保重点、压一般。2018年，省级新增支出96.5亿元，资金量连续五年都达到100亿元左右。其中，用于省本级的支出27.4亿元，补助市县的支出69.1亿元，占71.6%。重点围绕三个方面：一是落实中央和省委、省政府战略部署、施政目标和宏观调控要求，加大对重大改革、重要政策和重点项目的支持力度；二是着力解决重点领域和重点人群的基本民生保障问题，兜牢兜实民生底线；三是保障各地、各部门实施公共管理、提高基本公共服务的基本财力需要。

    （三）提高补齐短板的服务供给效率

    近年来，我省经济财政发展取得较大进步，但总体来说，相对全国水平，财力基础较为薄弱的情况没有得到根本改变。2017年，我省人均支出约1万元,大致相当于全国平均水平的82%。特别是，收支紧平衡的情况预期将持续较长一段时间。同时，中央和省委、省政府以及社会各界对财政支出的质量和水平要求越来越高。在这种情况下，必须向改革要效率，以资金的“有效”破除资金“有限”的瓶颈制约，通过改革来解决财政支出“散慢低弱”等“老大难”问题。一方面，对补齐短板的资金，加快拨付进度，严格管理，加强问责，提高绩效。按照《财政部关于2018年1-8月地方财政预算执行支出进度考核情况的通报》，我省一般公共预算支出进度连续3个月排名全国第2位。特别是，从2017年开始，我省实行财政专项资金“两个一般不”分配管理改革，即省级政府部门一般不再直接向企业分配和拨付资金，一般不再直接审批和分配市县具体项目，通过“减事、减权、减钱”，正确处理政府与市场关系，厘清省与市县政府财政关系，强化省级宏观管理，弱化微观管理。另一方面，把财政政策和金融政策结合起来，规范推广PPP模式，截止今年8月底，财政部信息平台上我省总项目数231个，投资额2045亿元，已落地项目103个，投资额878亿元，落地率44.6%。加快运作省发展升级引导基金群，充分发挥财政资金撬动社会资本的杠杆作用。至今年8月底共有15支子基金签订投资协议完成公司注册，规模达到444.1亿元。截至今年8月底，财园信贷通和财政惠农信贷通累计发放贷款1796亿元和467.66亿元，惠及中小微企业4.7万户和新型农业经营主体11.61万户。

    在做好上述三项工作的同时，为增强财政可持续性，从2017年起，我们在编制支出预算时，对收入高增长时期形成的标准过高、承诺过多的支出或政策性挂钩支出，在合理评估的基础上适当调整完善，规范地方不可持续支出政策。

    三、建立跨年度预算平衡机制

    年度预算审核重点由收支平衡转到支出政策上，收入预算从任务改为预期，预算确定的收支平衡状态在执行中有可能被打破。为确保财政的可持续，就要建立跨年度预算平衡机制。

    （一）建立预算稳定调节基金制度

    《预算法》提出建立跨年度预算平衡机制。当经济上行、税源充足时，按收入预期增收，避免“藏税于民”，一般公共预算超收只能用于冲减赤字或补充预算调节基金。当经济下行、税源紧张时，可以通过调入预算稳定调节基金、削减支出或发行短期债平衡，支持“放水养鱼”。

    按照中央的要求，2015年年初，我省省级开始设立预算稳定调节基金54.7亿元。通过调入补充和调出使用，2017年年底余额100.8亿元。在编制2018年省级预算时，省级新增可统筹安排财力和新增支出需求相抵后，缺口达到64.9亿元。为此，我们从预算稳定调节基金中调入使用64.9亿元，充分发挥了“以丰补歉”机制的效果。

    （二）实行中期财政规划管理

    实施中期财政规划管理，是我国建立现代财政制度的一项重要内容。编制中期财政规划，将预算安排的视野从1年扩展到3年，有利于将财政预算安排与政府经济社会发展中长期规划有机衔接，提高预算编制的前瞻性和持续性，为省委、省政府重大决策部署落实提供财力保障。

    按照中央要求，结合我省省以下税收收入划分调整的实际，我们在省级2017-2019年中期财政规划的基础上，调整编制了《江西省省级2018-2020年中期财政规划》，规划收集汇总了各部门的中长期发展规划，按现行政策对未来三年我省省级财政收支进行了测算，研究提出了财政收支政策的调整思路，进一步提高财政政策的前瞻性、有效性和可持续性。比如，在当时政策下，测算2019、2020年省级财政收支平衡压力继续加大，新增财力需求分别达到133.4亿元和134.5亿元，为年度预算编制提供了更长期的视野。

    在具体预算执行工作中，我们还注重改进年度预算管理控制，提高工作效率。如，部分先预拨后据实清算的专项资金、后期清算工作量大，资金拨付下达进度较慢。对此，我们调整管理模式，对清算部分资金在提前下达次年转移支付时统筹考虑，提高了工作效率，也有助于年度预算平衡。

    四、聚焦防范化解债务风险

    （一）严格政府债务管理

    1.依法依规调整预算。适应不同地区经济社会发展需要，开好合法合规举债的“前门”，在中央确定的全省债务限额内，合理确定分地区地方政府债务限额，编制债务预算调整方案，在规定的时限内提请省政府报省人大常委会审查和批准。2018年，财政部核定我省新增地方政府债务限额后，我们及时向省政府报送了《关于呈报2018年省级一般公共预算和政府性基金预算调方案（草案）以及2018年地方政府债务限额的请示》，提请报省十三届人大常委会第三次会议审议。

    2.强化制度约束。严格执行《预算法》和《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》等规定，督促地方强化限额管理和预算管理，建立政府举债终身问责制和债务问题倒查机制。坚决堵住违法违规举债的“后门”，除发行地方政府债券方式举债外，决不允许新增各类隐性债务。截至2017年底，全省债务限额4784.2亿元，政府债务余额4269.1亿元；根据财政部测算结果，全省综合债务率下降了11.63个百分点，被列入风险预警地区减少7个，风险提示地区减少11个，全省政府债务风险得到有效控制。

    3.强化风险防控。运用一般债务率、专项债务率等风险指标，定期评估全省各市、县（区）政府债务风险状况，对债务高风险地区进行预警和提示，并首次运用考核结果对市县科学发展观评价进行了考核评分，对列入风险预警和提示以及债务管理中违规举债、违规使用债券资金的地区进行了扣分，对高风险地区集中进行约谈。在新增债券限额安排时，对列入风险预警的地区不予安排，对列入风险提示的，按照提示的类型不予安排。

    4.严格融资平台管理。建立平台公司债务统计制度，密切监控平台债务风险情况，防控其风险向政府传导。按照省委、省政府要求，开展了全省政府性债务风险情况的调研，初步了解了融资平台公司债务风险情况，提出了防控债务风险的建议措施。

    5.强化监督问责。充分运用专员办核查结果、债务审计结果强化对风险防控的作用，及时对存在问题进行整改和处置。加大对违规举债的问责力度，对违法违规举债的，发现一起、查处一起、问责一起。

    （二）加强国有企业资产负债约束

    落实中央《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》要求，结合我省实际制定了具体实施方案，分解落实降低国有企业资产负债率的目标和约束标准，强化监督管理，促使我省高负债率国有企业资产负债率尽快回归合理水平，实现我省国有企业平均资产负债率到2020年年末比2017年年末降低2个百分点左右的目标。同时，配合省国资委、省发改委、省金融办等部门做好了全省国有重点企业杠杆率风险调研工作，为企业化解高杠杆风险提出解决措施及意见建议，促进国有企业良性发展；加大财政支持力度，配合省发改委等部门推进市场化债转股工作。

    五、配合推进人大预算审查联网监督工作

    （一）加强组织领导，做好顶层设计工作。我省高度重视地方人大预算联网监督工作，省人大预工委与省财政厅研究成立了人大预算审查监督网络平台建设工作组，厅党组书记、厅长任组长之一，分管厅领导任副组长，相关处室为成员单位，密切沟通联系，协商解决推进过程中遇到的问题。

    （二）有序推进，做好联网监督工作。全面梳理省财政厅运行的系统。按照先易后难、逐步推进的原则，将现有的系统逐步开放权限给省人大常委会预算工委。目前省财政厅把财政资金监管系统全面移交给省人大常委会预算工委，将财政资金监管系统更名为“江西人大预算审查监督网络平台”，并将公务消费网络监管系统的查询权限开放，安排软件公司上门服务、培训讲解。

    （三）全力配合，做好平台数据对接工作。全方位支持省人大在财政资金监管系统基础上建设新的江西人大预算审查监督网络平台，在建设经费上予以充分保障，配合做好平台软件有关招投标工作，使建设项目顺利进行。同时，围绕江西人大预算审查监督网络平台建设所需电子数据共14项内容，全部分解任务、分工负责、责任到人，并且专门下发文件形成制度化的电子数据报送机制，对报送的内容、时间、要求和方式均做出了详细规定。

    六、有关工作建议

    在中央和省委、省政府领导下，在财政部的大力关心支持下，在省人大的监督指导下，我省预算管理制度改革持续深化，预算决策水平不断提高，资金使用效益更好发挥。同时，在改革实践中，也遇到了一些困难，现提出一些意见建议。

    （一）充分发挥人大预算审查监督作用，不断提升政府依法行政、依法理财水平。近年来，我省经济财政发展取得较大进步，但财政作为国家治理的基础和重要支柱，要爬的坡更多、趟的水更深，很多激流险滩、疑难杂症靠财政一家是过不去的。希望人大在推进重大改革、解决重大难题上多为财政“传经送宝”“保驾护航”。特别是，刚性支出持续加大，收支平衡形势日趋严峻，财政经常扮演“摇头先生”，建议人大进一步发挥审查监督的“倒逼”作用，强化部门预算执行主体责任，督促部门切实推进绩效管理，盘活存量资金，提高资金使用绩效。

    （二）循序渐进增强改革落地实效性。加快建立现代财政制度是一项持之以恒且多方发力的改革工作，难以一蹴而就。实施人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，除了财政工作外，还涉及其他领域改革的配套协调，涉及从中央到地方各个级次、各个部门的贯彻实践。预算报告、决算报告以及预决算草案的编制短期内难以面面俱到、一应俱全。比如，近年来，国家为支持实体经济发展和保障改善民生，出台了一系列减税降费和民生领域提标扩围政策。但由于国务院编制年度财政预算的通知下发较晚，全国人大审议中央预算时间也晚于地方，各地在编制预算时无法提前掌握了解政策变化情况，再加上一些政策措施在年度中间出台实施，难以纳入年度预算统筹安排。因此，年初预算编制时无法全面反映部分重大支出情况。因此建议，本着实事求是、循序渐进、先易后难的原则，逐步推进该项工作。

    （三）加快出台《预算法实施条例》及进一步明确支出预算和政策报告及审查相关规定。《预算法》对预算管理提出了更高的要求，但由于实施细则尚未出台，在具体操作过程中还存在很多不明确的地方。同时，《意见》对预算审查向支出预算和政策拓展只有原则性的要求，各地把握尺度不一，报告的内容、范围、口径、细化程度等各不相同。建议中央尽快研究出台《预算法实施条例》，并出台关于支出预算和政策审查监督的制度办法，对各地报告和审查支出预算作出明确、统一、相对细致的框架性规定，由各级在此框架内，结合当地实际贯彻落实。