推进落实人大预算审查监督重点向
支出预算和政策拓展改革的情况汇报

    人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，是党中央、国务院作出的重大决策部署，是新修订的预算法的制度精髓，是深化预算管理制度改革的重要举措，是人大讨论决定重大事项制度改革的重要内容。按照会议要求，现将我省推进落实改革的有关情况和措施建议汇报如下：

    一、推进落实改革的工作情况

    近年来，根据党的十八届三中全会精神，按照新修订的预算法规定和国务院深化预算管理制度改革的具体部署，为更好地配合人大对预算的全口径审查和全过程监督，我省各级财政不断改进预算编制、硬化预算约束、推进信息公开，以定额标准体系和项目库为基础、以预算绩效管理为支撑、以提升资金使用效率为目标健全完善预算管理工作，积极推进实施全面规范、公开透明的预算管理制度。

    （一）依法编报年度预算草案。一是编报全口径预算。按照新修订的预算法规定，自2015年起，将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算这四本预算全部编入政府预算草案提交人代会审查，将中央提前下达的转移支付全部编入预算草案，全面反映政府预算的收支状况。二是细化预算编制。提交人代会审查的政府预算草案和部门预算草案，全部按规定细化到功能分类项级科目、政府预算和部门预算经济分类款级科目；按照财政管理体制，分项目、分市县编制省对市县转移支付预算，并按规定组织做好提前下达工作，不断提高市县财政预算的完整性。三是完善报告和草案内容。改进预算报告体例，重点报告财政收支政策和重点项目支出安排，回应人代会和常委会决议提出的意见，完善预算草案收支数据的解释说明，提高预算报告及草案的规范性和可读性。同时，组织编制《政府预算解读》，便于人大代表深度了解政府预算，更好地履行代表职责。四是全力配合上会前审查。按照人大的工作部署，及时送审纳入重点审查范围的部门预算草案、预算报告和预算草案的初步方案，并按审查意见调整完善后提交人代会审查。

    （二）全力配合人大审查监督工作。一是修订地方法规。与审计部门一起，在省人大预工委的组织率领下，经省外省内充分调研，于2017年6月对《吉林省预算审查监督条例》进行了修订，使地方法规及时与《预算法》有效衔接。二是推进预算联网监督。按照全国人大和财政部的工作部署，积极配合人大预工委推进系统建设，及时推送相关数据，确保预算联网监督系统及时上线运行。三是出台改革实施意见。按照中共中央办公厅印发的指导意见，配合省人大预工委及时起草我省的实施意见，经省委同意后印发各地各部门。四是接受全过程监督。按照预算法规定和省级预算管理实际，规范预算指标文件印发内容和程序，将批复本级各部门的预算文件和下达市县政府的转移支付预算文件，全部抄送省人大预工委，及时接受审查监督。按照人大的工作部署，积极参与相关座谈和调研，全力配合做好相关工作。

    （三）不断规范部门预算管理。一是据实核定人员经费。与编制、人事部门建立信息共享机制，依据编内实有人员工资信息据实核定人员经费。同时，在总预算中预留一块资金，执行中据实审核拨付部门新增人员、抚恤金和丧葬费等年初无法确定的支出。二是完善公用经费定额标准体系。适应部门日常运转和开展日常工作的实际需要，不断调整完善公用经费定员定额分类分档标准体系，合理解决项目支出补充运转经费问题。同时，强化部门的预算管理主体责任，除车辆运行费和按比例核定的接待费、工会经费等个别项目外，部门可根据实际支出需要在核定的公用经费控制数内统筹安排。三是逐步改进部门项目支出管理。对部门项目支出实行控制数管理，年初全部细化编制到具体项目和使用单位，不再预留执行中追加部门项目支出的资金，全面提高部门预算年初到位率。同时，对部门项目支出实行分类分级管理，推进一级项目下的二级项目支出统筹使用，化解“打酱油的钱不能买醋”问题。四是深入推进收支脱钩改革。按照十八届四中全会精神和预算管理制度改革总体部署，积极推进收支脱钩改革，除不确定性较大的补偿性收入外，纳入一般公共预算管理的专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入，财政全额保障单位资产出租出借收入等，一律实行收支脱钩。五是改进部门预算执行。在预算年度开始后、省人代会审议批准省级预算草案前，将待批复的部门预算数据通过国库集中支付系统下达给部门预执行，保障部门日常运转和履职需要。同时，为改进政府采购预算执行效率，将政府采购预算启动时间提前到部门预算“一下”后。六是积极推进部门预算信息公开。制发《吉林省预决算公开操作规程》，认真整改财政部驻吉林专员办检查发现的问题，周密部署、组织培训，全面规范及时统一地公开部门预决算信息。在2017年国务院办公厅政务信息与政务公开办公室组织的第三方评估中，我省被评为“省级政府部门财政预决算公开”工作开展较好的单位。

    （四）不断改进专项资金管理。一是加大清理整合力度。按照预算管理制度改革要求，以及巡视、审计部门的整改建议，针对专项资金设置交叉分散、资金多头管理、权责不够明晰等问题，会同有关部门不断对专项资金进行清理整合规范，省级预算安排的专项资金数量由2015年的201项压减到2018年的74项。二是规范专项资金分配。积极采用因素法分配资金，下放适宜基层管理的项目审批权，充分利用贴息、先建后补、以奖代补等激励措施，引入第三方评审机制参与竞争性分配，与补助对象的工作绩效挂钩，与补助资金的使用效果挂钩，全方位调动和激发补助对象的积极性和主动性。三是改进专项资金使用方式。对于竞争性领域专项，积极采取股权投资、基金投入等市场化运作方式，充分发挥市场机制作用和政府投入引导撬动作用，通过市场竞争优胜劣汰，实现资金使用效益最大化和效率最优化。对于公益性基础设施建设专项，积极引入竞争机制，推行政府和社会资本合作（PPP）等市场化模式，最大限度地吸引金融资本和社会资本，实现政府与市场作用有效结合。四是强化评估论证机制。对申请新设和到期重设的专项资金，严格按照《吉林省省级专项资金管理办法》（吉政发〔2014〕10号）规定，提报可行性研究报告、风险评估报告、预期绩效目标，经财政部门会同有关部门组织专家对专项资金设立的必要性、可行性和资金规模等进行审核论证后，报省政府审批设立。五是实行清单管理。按照省政府建设“四张清单一张网”的工作部署，2016年以来持续推进财政专项资金清单管理，省级专项资金预算安排及相关信息全部通过清单向社会公开，接受各方面监督。

    （五）积极推进预算绩效管理。一是加强绩效目标管理。将绩效目标设定作为预算安排的前置条件，合理匹配预算资金，与预算同步批复下达，同时加强部门整体支出绩效目标审核。二是实行动态监控。对部门项目支出绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，发现问题及时纠正，确保绩效目标按期保质实现。三是改进绩效评价质量。优化部门项目支出绩效自评内容，完善部门整体支出绩效评价方案，积极引入和加强第三方评价力量，提升绩效评价工作质量。四是加强绩效评价结果的应用。将绩效评价结果作为部门项目支出预算安排的重要因素，将部分部门整体支出绩效考核指标纳入政府工作部门绩效管理和党群机关目标责任制考评范围。五是推进绩效评价信息公开。建立健全绩效目标、绩效评价结果随同预决算报送同级人民代表大会及其常委会审查制度，不断加大绩效信息公开力度，主动接受社会监督。

    （六）严格硬化预算约束。一是严格政府预算约束。预算草案经人代会批准后，严格按照批准的预算执行，对新增政府债务等四种预算调整情形，依法编报预算调整方案，履行预算调整程序，报经人大常委会审查批准后执行。二是严格部门预算约束。依法在人代会批准预算后20日内批复下达部门预算，明确要求部门严格按照批复的预算执行，不得擅自超预算调整工作任务、扩大开支范围。部门认为当年必须追加支出的，原则上通过调整部门当年支出结构解决。除分解下达中央转移支付和省级财政专项资金，以及必须履约支付的存量资金等特殊情况外，部门新增支出一律报请省政府动用预备费等省级机动资金安排，对一般性支出严格实行“零追加”。三是严格预算执行时限。中央转移支付在接到文件后30日内分解下达，省级财力安排的一般性转移支付和省级专项资金（含专项转移支付）分别在省人代会批准预算后30日和60日内分解下达，省本级代编预算在6月30日前分解下达，据实结算等特殊性质资金最后一批在9月30日前下达。截止9月30日未分解下达的省级预算资金且无正当理由的，一律收回总预算。四是强化预算执行进度考核。在明确政府预算和部门预算年度执行进度目标（分别为92％和90％）的基础上，建立健全对本级部门和市县财政预算执行进度按月考核通报制度，不断完善预算安排与预算执行进度和存量资金规模挂钩机制，全方位强化预算执行主体责任，努力提高预算执行效率。五是全面试编项目支出三年财政规划，重点推进交通、水利、环保等领域重大投资项目规划编制，促进年度预算安排与用款进度的有机结合，强化三年财政规划对年度预算的约束。

    二、下一步工作安排和有关建议

    下一步，我们将按照中央《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》和本次会议精神，进一步做好预算编报和执行工作，不断改进政府预算和部门预算管理，主动接受人大审查及代表监督。

    （一）组织编报好政府重大投资项目预算。对标中央指导意见要求和我省以前年度提交人代会审查的预算草案，政府重大投资项目预算还是空白。针对这一问题，我们借鉴先进省份做法，已在部署2019年预算时作了充分考虑，并相应完善了省级预算项目库。届时，在提交人代会审查的2019年预算草案和报告中，将增加政府重大投资项目预算相关表格和内容。

    （二）进一步健全完善项目支出标准体系。为改进部门预算管理，增强基本支出预算保障水平，在充分调研的基础上，着力推进项目支出标准体系建设，通过准确把握项目支出管理的特点和规律，科学合理分工，努力构建内容完整、结构优化、定额科学、程序规范、修订及时的项目支出标准体系，为预算编制和管理工作奠定良好基础。

    （三）深入推进全面实施预算绩效管理。贯彻落实国家要求，进一步细化预算绩效管理制度办法，完善绩效管理流程，健全绩效指标和标准体系，创新评估评价办法，不断提高绩效评价结果的客观性和准确性。将预算绩效管理覆盖所有财政资金，由项目支出向政策和部门（单位）整体支出绩效评价拓展，将绩效管理理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程，促进以结果为导向配置公共资源。健全评价结果反馈制度和问题整改责任制，切实做到花钱必问效、无效必问责。

    同时，借此机会提四点建议：

    一是加强预算支出标准体系的顶层设计。建议协调国家相关部委，在会议费、差旅费等预算支出标准的基础上，进一步调整完善预算支出标准体系，尤其是一些已不适应当前实际需要或计算口径不明确的政策（如职工福利费及工资总额的计算口径），从上至下统一规范预算部门的支出行为，有效增强支出预算的约束力。

    二是适当提前东北地区的新增债券发行时间。建议部里考虑东北地区受气侯影响，每年可进行基础设施建设的时间只有7个月左右的特殊情况，尽可能将东北地区的新增债券发行计划往前排。若与其他省份一样分期分批发行，大部分资金将无法在当年支出，影响资金使用效益。

    三是取消或放宽对专项转移支付的提前下达比例要求。建议在严格执行法定下达时限（人代会批准预算后60日内）之外，适当放宽或取消对专项转移支付的提前下达比例要求，由各级财政根据资金实际确定，不搞一刀切。主要是党和政府在每年底和次年初才对下一年度的重点工作做出部署和安排，若过于严格地强调专项提前下达比例（70％），国家和地方党委政府新出台的政策和重点工作将缺乏有效的资金保障。

    四是加强预算编制和预算审查监督方面的业务培训。建议全国人大预工委、财政部和审计署联合举办，分期分批对地方人大、财政和审计部门人员进行培训，推介先进经验和做法，化解地方预算管理和审查监督中存在的问题，推动加快建立全面规范透明、标准科学、约束有力、讲求绩效的预算管理制度。