乘势而上 顺势而为
积极将人大预算审查监督重点
向支出预算和政策拓展

    2018年3月，中共中央办公厅印发了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》（以下简称《意见》）。随后，全国人大财经委、常委会预算工委下发了学习贯彻落实《意见》的通知，要求各地认真学习、积极实践，确保改革取得成效。现将我省学习贯彻落实情况报告如下：

    一、及时传达学习，深刻认识改革的重大意义

    省人大常委会对《意见》贯彻落实工作高度重视，要求财经委、预算工委认真组织学习，提出具体落实措施。3月28日，财经委、预算工委两委集中学习了《意见》和全国人大财经委、常委会预算工委的通知，与会人员围绕人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的重要意义、总体要求等内容展开了交流讨论，提出了下一步工作打算。两委认为，实施人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，这是党中央关于加强人大预算审查监督工作的重大决策部署，是对预算法、监督法关于人大预算决算审查监督特别是支出预算和支出政策审查监督规定的细化深化，也是政府预算安排和政策更好地贯彻落实党中央方针政策和决策部署的客观需要，有利于充分发挥人民代表大会制度支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度作用。两委表示，要牢固树立“四个意识”、增强“四个自信”，坚持围绕党和国家的大政方针和省委、省政府的决策部署，坚持围绕事关改革发展稳定的重大问题，坚持围绕人民群众密切关注的切身利益，乘势而上、顺势而为，积极将人大预算审查监督重点向支出预算和支出政策拓展。

    同时，根据省人大常委会领导的要求，财经委、预算工委积极推动市县人大做好学习贯彻落实工作，多次派员为有关设区市人大财经预算培训班进行《意见》文件精神的宣讲。5月，财经委、预算工委印发了关于学习贯彻《意见》的通知，要求各设区市人大财经委、常委会预算工委扎实做好相关工作，依法履职，主动作为。10月中旬，预算工委组织召开了全省人大预算审查监督工作座谈会，省人大常委会党组书记、副主任周萌出席会议并讲话，专门就贯彻落实好《意见》等文件精神提出要求，进行部署。

    二、紧密结合实际，积极推进《意见》贯彻落实

    我省人大一直以来高度重视支出预算体现政策的要求，并在实践中注重资金的使用绩效。《意见》出台后，我们更加注重将支出预算和政策拓展作为人大预算工作的重中之重，将其贯彻审查监督全过程。为此，财经委、预算工委及时与省财政厅、省审计厅、省国资委等部门召开年度工作协调会，重点就贯彻落实《意见》等进行研究协商，提出具体落实措施。同时，对年度监督工作计划、内容与要求等进行了调整与完善，突出对重点支出和重大项目、部门预算、政府债务等审查监督，综合运用审查批准预算决算、听取和审议专项工作报告、执法检查等法定监督方式，切实将《意见》落实到当前各项具体工作当中。

    （一）完善审查程序，增强支出预算和政策审查的针对性

    一是做实前期介入。通过组织开展视察财政工作、听取预算编制情况通报会等形式，认真听取人大代表和社会各界意见，及时了解2018年省级预算支出方向和财政政策，推动政府及财税部门在制定出台财政政策、编制支出预算中贯彻落实中央和省有关重大支出政策，回应人民关切、落实代表意见。为审查好2017年度政府决算草案，组织部分省人大常委会组成人员、专家对国家硅基LED工程技术研究中心、赣抚平原灌区建设管理等重点项目进行实地视察与调研，并对省科技厅、省水利厅决算草案进行了集中审核，提出了要大力整合归并属性内容相近项目，全面深入推行项目绩效管理，完善预算绩效考核指标体系，充分运用好绩效评价成果等审核意见。二是提升代表服务。积极推动省政府编制公开、透明预算，既详尽报告支出预算数字，更突出支出政策内容；会同省财政厅共同编写了《政府预算解读》，对贯彻落实上年省人代会预算决议、年度支出预算安排、重大改革和民生政策等情况进行系统、详细说明。提前一个月将省政府及所有部门决算草案、审计工作报告、部门审计报告、审计整改报告等资料电子稿报送省人大常委会组成人员审阅，努力为人大代表们审查预算决算草案提供更好地服务。三是细化审查内容。在预算审查环节，严格按照预算法规定，聚焦年度财政政策、重点支出和重大投资项目预算安排、预算稳定调节基金的规模、预留资金比例以及预算收入质量、支出进度、结余结转规模、预算调整、政府债务、资金使用绩效等，紧紧围绕落实中央政策、省委省政府决策部署提出审查意见。在制定2019年预算审查方案时，提出要重点审查预算收入是否与经济社会发展水平相适应、重点支出和重大投资项目预算安排是否适当等要求。在决算审查环节，突出对党中央和省委决策部署、支出预算和政策、重大项目等完成情况的审查监督。在2017年政府决算草案审查时，有针对性地提出要进一步完善预决算报告，更好体现中央重大方针政策和决策部署的落实情况；积极推进预算绩效管理，将预算绩效管理覆盖所有财政资金，做到花钱必问效、无效必问责；进一步强化审计监督等审查意见。四是狠抓整改落实。及时将省人大常委会对决算审查、审计工作报告等审议意见转请省政府办理，做好跟踪督办。省政府及有关部门对省人大常委会审议意见进行了认真研究落实，提出了充实上半年预算执行情况报告内容、稳步实施环境税改革、推动预算绩效管理全面实施、加大对重点支出和财政绩效及政策执行力度的审计等具体举措，并在两个月内向省人大常委会报告了具体落实情况。

    （二）聚焦专项资金，强化支出预算和支出政策的有效衔接

    近年来，我省先后对科技经费、生态公益林补偿资金、涉农资金整合情况、财政扶贫资金、基本公共卫生服务项目资金等12项专项资金开展了重点监督。在监督中，不仅关注支出预算执行，更注重数字背后的政策，不仅注重解决专项资金管理使用中的具体问题，更注重审查支出预算与政策的衔接，推动相关政策制度的优化和落实，取得了推动完善科技计划项目经费管理等专项资金管理办法，加快生态公益林补偿金等专项资金拨付进度，提高财政涉农资金整合进度等较好成效。同时，向省委报送了《关于当前完善财政改革的几点建议》《关于我省涉农专项资金整合情况的调研报告》等材料，提出了完善省以下财政体制和做实做强财政收入、提高收入质量等建议，得到省委省政府主要领导高度重视。2018年2月，省十三届人大一次会议首次对财政专项资金即全省基本公共卫生服务项目资金安排使用进行了重点审查，提出了各级政府及有关部门要大力开展健康中国战略宣传，足额落实财政分担机制，健全基本公共卫生服务项目绩效考核制度，提高项目资金使用绩效等审查意见，引起了人大代表和社会各界对全省基本公共卫生服务项目资金管理使用的广泛关注。2019年，省人代会将重点审查2019年省工信委部门预算草案和省级工业转型升级专项资金安排情况。目前，预算工委已经初步拟定重点审查方案，11月将邀请部分省人大代表、常委会委员、专家等开展专题调研，为省人代会的重点审查做好相关准备。

    （三）强化审计监督，督促支出预算和政策的落实到位

    近年来，省人大常委会改进了审计查出问题整改情况向省人大常委会报告的机制，2016年出台了《江西省人大常委会关于进一步加强审计工作监督的决定》，2017年首次对审计查出问题整改情况开展了满意度测评，着力推动解决“屡审屡犯”顽疾，取得较好反响。2013年以来，财经委、预算工委连续五年累计对66个部门的预算执行审计、19个专项审计和历年财税管理审计查出问题的整改工作进行了督办，推动相关设区市政府将市住宅专项维修资金管理办法中违反建设部、财政部《住宅专项维修资金管理办法》的规定进行了修订；推动政府创新标准厂房建设补助方式即由事前补助改为事后补助等。9月上中旬，财经委、预算工委就2017年度省级预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况开展了督办，先后对省戒毒局、省核工业地质局、省测绘局部门预算执行和决算草案审计查出问题，抚州、上饶等地的省财政惠农补贴“一卡通”资金和村级使用的财政涉农资金审计查出问题整改进行了重点督办，积极推动相关重大支出预算和政策在基层落地生根、惠及人民群众。11月，省人大常委会将听取和审议审计整改报告并开展满意度测评，测评结果将报送省委、抄送省政府。

    （四）强化债务监督，积极防范和化解政府债务风险

    财经委、预算工委将加强政府债务监督作为人大预算决算审查监督的重要内容，严格依法审查批准预算执行中因新增债务而进行的预算调整方案，同时要求省财政厅进一步细化预算、决算报告中有关政府债务的内容，就债务余额、债务限额的规模、结构等情况进行说明，先后提出了要切实履行好风险防控责任，建立健全新增债券资金安排与风险程度挂钩机制，落实地方政府性债务风险预警和应急处置机制等具体审查意见。5月，财经委、预算工委对省政府2018年省级一般公共预算和政府性基金预算调整方案（草案）以及2018年地方政府债务限额进行了认真审查，提出了要加大对弄虚作假、变相举债、违规担保等行为的查处与问责力度，切实防范地方政府债务风险，各市县要依照法定程序严格预算调整等审查意见，并将常委会审议意见转给省政府研究处理。省政府及省财政厅对审查报告和审议意见给予了高度重视，及时反馈，提出了要定期评估各地债务风险状况，对债务高风险地区进行预警和提示并采取相应措施，推进实施地方政府债务项目滚动管理和绩效管理，引导各地按照轻重缓急合理安排使用债务资金，提高资金绩效等整改措施。

    同时，为贯彻落实党中央关于防范和化解地方政府隐性债务相关决策部署，财经委、预算工委印发了关于学习贯彻党中央、国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险和强化问责决策部署的通知，要求各设区市人大财经委、常委会预算工委认真贯彻落实好党中央的决策部署，切实履行好监督责任，除预算法等法律规定的政府举债行为外，不得同意、批准或要求地方国有企业、事业单位等增加隐性债务，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不得为违法违规举债行为作出决定、决议，坚决遏制地方政府隐性债务增量。按照省人大常委会领导的要求，在刚刚结束的全省人大预算审查监督工作座谈会上将防范和化解地方政府隐性债务风险工作作为一项单独议程，再次提出了严格要求。

    （五）开展执法检查，不断增强预算法治意识

    为推动各级人民政府及部门增强预算法治意识，保障党中央重大方针政策及省委各项决策部署的贯彻落实，今年4月至5月，省人大常委会就全省预算法贯彻实施情况开展了执法检查，财经委、预算工委承担了具体工作。执法检查组将贯彻落实党中央方针政策和省委决策部署、重点支出和重大投资项目预算和政策执行等情况列入检查重点，先后听取了省财政厅、省人社厅、省审计厅、省国税局等11部门有关重点支出和重大项目预算和政策执行等情况汇报，赴南昌、景德镇市和鹰潭、上饶市及其部分县（市、区）开展了重点检查。针对检查中发现的部分地方预算收入存在任务意识、地方政府债务风险意识较弱、预算法治意识淡薄等突出问题，检查组提出了要加强预算法学习宣传、规范财政收支行为、防范地方政府债务风险等意见建议。省政府及有关部门对意见建议进行了认真研究，提出要加强对省直部门和市县政府预算法宣传培训，将与主体税种增幅挂钩的财政激励政策调整为财政收入质量考核，引导提高财政收入质量等整改落实措施，并在四个月内向省人大常委会报告了落实情况。

    （六）加强自身建设，提升支出预算和政策审查的能力

    一是稳步推进预算联网监督。按照“示范带动，逐步推进，分三年完成”和“以我为主，为我所用”的要求，2017年12月启动了平台的硬件建设和系统研发工作。截至目前，各项工作已基本完成。江西预算审查监督网络平台设有预决算大数据查询分析、预决算草案智能审查、预算执行联网监督与预警、预算审查监督政策知识库四大板块，具有查询、分析、审查、预警、服务等基本功能，在今年7月的政府决算草案等审查监督中得到积极运用。7月21日，中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书视察江西时，对人大预算审查在线监督给予充分肯定，提出要确保数据及时准确、发动人大代表积极参与，真正发现问题、解决问题，探索积累有益经验。下一步，我省将按照栗战书委员长的指示，继续完善现有系统，加快推进与审计、人社、税务、国资等部门信息联网，确保今年实现横向联通。同时，加快推进设区市和有条件的县统一平台建设，争取明年初步实现纵向贯通，进一步发挥预算联网监督平台的作用。二是组建联系代表队伍和完善专家库。为充分发挥人大代表和专家在预算审查监督工作中的重要作用，完成了新一届预算审查监督联系代表队伍的组建工作，调整和完善了预算审查监督咨询专家库人选。三是加强制度建设。先后出台了《关于预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的意见》，修改完善我省人大预算审查联系代表工作办法和专家库管理办法等。

    三、存在的困难

    一是财政转移支付的支出预算编制和支出政策制定衔接不够紧密。由于上级对地方转移支付的下达滞后于地方预算编制，地方预算在编制过程中须预留一定资金用于落实国家和省重大支出政策，导致政府预算中部分项目资金年初仍未能细化落实。在执行过程，地方政府预算编制容易受到新出台增收减支政策的影响，影响了预算的约束性。

    二是预算法的相关规定不够细化。预算法对政府预算草案编制、转移支付管理等内容规定较为原则、宏观，加上《中华人民共和国预算法实施条例》尚未修订出台，在实际工作中特别是市县操作难度较大。同时，国家关于重点支出与财政收支增幅或生产总值挂钩的相关法律法规尚未修订，影响了预算法的规范执行。

    三是《意见》部分规定较为原则。如《意见》对各级人大及其常委会审查监督支出预算的总量和结构、重点支出与重大投资项目以及探索开展预算专题审议、及时听取重大财税政策报告等相关规定不够细化，许多内容与程序需要各地自行探索和把握，各地工作推进不够均衡。

    四是人大审查方式还比较单一。目前，人大对政府预算决算审查工作主要还是采取省人代会、常委会会议审查批准形式。虽然，《意见》提出了要探索就重大事项或特定问题组织调查、开展预算专题审议等新方式，但实践中仍难以把握。

    五是党的十八大以来，党中央和全国人大先后就加强审计工作监督、预算联网监督、国有资产管理监督、审查监督重点拓展等制定出台了一系列具体改革意见，都需要各级人大做好扎实具体的贯彻落实工作，因此，预算审查监督任务不断趋于精细和深入而人员和能力却明显不足的矛盾日益突出。

    四、有关建议

    一是建议加快推进政府间财政事权和支出责任划分改革，厘清地方政府财政事权和支出责任，进一步优化转移支付制度，大幅提高均衡性转移支付规模和比重。加强支出预算与政策制定的衔接，尽量减少年度预算执行中全国性支出政策的出台，建立规范、公开、透明、绩效的预算运行机制。

    二是建议尽快修订出台预算法实施条例，对细化政府预算编制、主动接受人大预算审查监督等内容作出更进一步的规范，增强预算法的可操作性和可执行性。并及时修改农业法、教育法、科技进步法等法律，取消有关政策性支出挂钩的规定，规范相关重点支出的预算安排。

    三是建议全国人大及时制定出台贯彻落实《意见》实施细则，并带头探索健全程序，特别是在探索就重大事项或特定问题组织调查、开展预算专题审议、及时听取重大财税政策报告等方面为各级人大提供经验与样板。

    四是建议加大对各地人大预算审查监督机构和队伍建设的指导和支持力度，为各级人大贯彻落实人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展等改革举措创造更有利的组织保障条件。