积极探索 努力创新
扎实推进预算审查监督重点向支出预算和政策拓展

    今年3月3日，中共中央办公厅印发了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》（以下简称中办《指导意见》），要求各级人大及其常委会要结合实际，加强对支出预算和政策的审查监督，提高针对性和有效性，推进依法行政、依法理财，保障党中央重大方针政策和决策部署的贯彻落实。这是党中央加强人大预算决算审查监督职能的重要决策部署，是在新的历史条件下推动人民代表大会制度与时俱进、健全人大监督制度的一项重要举措。加强对支出预算和政策的审查监督，有利于强化政策对支出预算的指导和约束作用，有利于预算安排更好地贯彻落实党中央重大方针政策和决策部署，有利于更好地发挥人民代表大会制度支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度作用。根据本次会议要求，现就我区贯彻落实中办《指导意见》的具体情况及实践思考与大家一起交流探讨，不妥之处，还请批评指正。

    一、及时制定出台我区的实施意见

    中办《指导意见》下发后，自治区党委高度重视中办《指导意见》的贯彻落实，专门就贯彻落实工作提出办理意见。按照自治区党委的要求，自治区人大常委会党组认真学习领会《指导意见》精神，在第一时间，安排自治区人大财经委、常委会预算工委牵头组织起草《自治区党委关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的实施意见（代拟稿）》（以下简称《实施意见》），确保中办《指导意见》各项部署落地生根、有效发挥作用。常委会分管领导专门就起草工作提出“贯彻中央精神不走样、结合我区实际有特色、确定目标任务具体化、提出推进措施接地气”的要求，并对起草工作作出具体安排部署。5月初，自治区人大财经委、常委会预算工委起草了《实施意见》征求意见稿，向自治区人大常委会有关工作委员会，各市、县（区）人大常委会，自治区政府办公厅、财政厅、审计厅、改革办等部门广泛征求意见。在此基础之上，常委会分管领导亲自带队赴五市就《实施意见》重点内容进行专题调研，听取基层人大财经委及相关单位的意见建议，并再次向自治区政府相关部门征求了意见。之后，经过反复讨论和修改，8月份形成了《实施意见》正式稿，该稿经自治区人大常委会党组会议讨论通过后报送自治区党委。9月19日，自治区党委办公厅印发了《自治区党委关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的实施意见》。

    我区的《实施意见》严格贯彻落实中办《指导意见》的要求，对自治区、地级市、县（区）三级人大及其常委会提出预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的具体意见。在框架结构上，《实施意见》以中办《指导意见》为依据，共分为深刻领会重要意义、贯彻落实总体要求、准确把握主要内容、正确运用程序和方法、切实加强组织保障五个部分。前两个部分的内容与中办《指导意见》的要求保持一致，后三个部分的内容在与中央精神保持一致的基础上，结合自治区实际，突出重点内容，丰富工作方法，充分体现了地方特色。

    二、积极探索增强预决算审查监督实效的方式方法

    近年来，我们在自治区人大及其常委会的领导下，积极探索做好人大预决算审查监督工作的新思路和新方法，在改进监督方法、拓宽监督渠道、丰富监督内容、增强监督实效等方面进行了一些尝试，为推进预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，创造了必要的条件并积累了一些实践经验。

    （一）建立预算审查前听取人大代表和专家学者意见建议机制。近年来，我们通过成立财经代表小组和预算审查监督专家库，初步搭建了预算审查前听取人大代表和专家学者意见建议的工作平台。财经代表小组于2015年12月成立后即参加了财经委2016年预算初审会议，让政府财政部门提前听取了人大代表的意见建议，实现了人大代表的提前介入。同时，财经代表小组成员在提前了解预算报告和预算草案主要内容的基础上，在人代会上可以将初审情况向全团代表传达，协助本代表团团长组织解读预算报告及草案，发挥财经代表小组成员审议预算报告及草案的骨干作用。此外，我们还邀请财经代表小组成员参与财经委决算初审会议，大家充分表达对预决算的意见和建议，扩大了代表的参与程度。预算审查监督专家库自2014年1月成立以来，我们积极邀请专家参与预决算的初审工作，参与的专家有50多人次。实践证明，专家学者往往能够站在相对中立和客观的立场，凭借多年积累的实践经验，综合分析预算编制、执行、调整等方面存在的问题，为人大预算审查监督提供了许多有价值的意见建议，发挥了参谋助手作用，增强了预算审查监督实效。

    （二）创新决算审查方式方法。为增强决算审查实效，我们在决算初审前增加了预先审查程序，为财经委初审决算提供详实、可靠的依据，为常委会审批决算奠定基础。一是细化决算预审工作程序，将预审分为前期准备、技术性审查、预工委再审查三个阶段。二是增加初审会议时间，会议由过去的一天增加至两天，增加一个半天专门召开准备会议，由预算工委对决算预审情况进行详细介绍，并就委员和代表提出的问题进行解答；另一个半天安排全体参会人员研读会议材料，改变了以往开会就审议、没有时间了解情况的局面，提高了决算初审的质量。三是坚持问题导向，在审查报告中增加预审发现的主要问题，一改以往报告对问题总是“轻描淡写”的做法，受到了常委会组成人员的一致好评。此外，将预算工委提交财经委的《自治区本级财政决算草案的审查意见》和《自治区本级部门决算的审查意见》作为审查报告的附件，一并提交常委会组成人员。这两个“审查意见”已成为常委会委员向自治区政府提出审议意见的重要参考和依据，切实增强了决算审查的实效。

    （三）探索部门预算审查监督工作。我们从2014年尝试开展这项工作，新预算法实施后，逐年扩大了审查监督范围，已连续多年对自治区教育厅、民政厅、农牧厅等8个部门的预算进行审查。一是采取跟踪监督方式。每年3月审查部门预算批复情况，5月下旬审查上一年度部门决算情况，10月下旬监督重点项目进展及资金落实情况，12月至第二年1月审查部门预算执行情况和下一年部门预算的编制情况，实现全过程监督。二是突出审查监督重点。按照预算法审查监督重点的规定，设计由部门填报的审查表，就审查表之间的勾稽关系、指标设置、填写要求等内容与部门进行沟通，并且与审计部门执行审计的指标进行对接，既突出了审查监督重点，又保证工作顺利开展。三是利用好监督成果。注重提高部门决算审查报告、预算执行分析报告质量，深入剖析发现问题的原因，为财经委初审预决算提供支持。

    （四）一体化推进全区人大预算联网监督系统建设。为加快推进预算联网监督工作，2017年9月，自治区人大常委会成立了由分管副主任任组长，人大财经委、常委会办公厅、预工委和自治区财政厅、信建办、编办等部门主要负责人任副组长的推进全区人大预算联网监督工作领导小组，全面负责我区预算联网推进工作。经过领导小组深入调研和反复讨论，报经自治区人大常委会主任会议同意，我区人大预算联网监督系统建设采取自治区、市、县（区）三级人大软件系统一体化建设方式，实现全区人大预算审查监督工作的信息化和网络化。目前，三级人大预算联网监督平台硬件建设已基本完成，自治区本级软件系统建设也已基本完成，实现了自治区人大与财政、审计、统计、国资的横向联接，计划今年年底完成市县软件系统开发应用及培训工作。此外，我们还积极争取增设工作机构及人员编制，以常委会办公厅文件形式向自治区编办报送了相关请示及调研报告，经自治区编办研究，批复同意给自治区人大常委会办公厅信息中心增加2名全额预算事业编制，专门用于开展自治区人大常委会预算联网监督的查询分析、数据统计和服务等相关工作，为今后扎实开展相关工作创造了条件。

    （五）地方立法充分体现审查监督重点向支出预算和政策拓展的主要内容。今年 9月份，自治区第十二届人大常委会第五次会议对《宁夏回族自治区预算审查监督条例（修订草案）》进行了一审。我区的《条例》充分体现了中办《指导意见》的要求，突出了重点审查监督的相关内容：对预算草案及其报告的审查，《条例》将重点支出和重大投资项目预算编制是否细化、规范，政府债务是否按照国家规定纳入预算管理等列为重点审查内容；对预算执行的监督，《条例》将预算公开、重点支出预算执行、重大投资项目实施等情况列为重点审查内容；对预算调整初步方案的审查，《条例》将调整的依据、项目、数额等列为重点审查内容；对决算草案及其报告的审查，《条例》将重点支出和重大投资项目资金的使用及绩效情况，政府债务的规模、结构、使用和偿还等情况列为重点审查内容。修订后的《条例》不但贯彻落实新预算法的具体要求，更是将中办《指导意见》中关于人大预算审查监督的重点内容、程序和方法等具体内容写入法规，真正做到依法监督，依法履职。

    三、提前谋划审查监督重点向支出预算和政策拓展的工作重点及举措

    为扎实推进全区人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，我们将按照中办《指导意见》及我区《实施意见》的要求，认真总结预算审查监督的经验与做法，深化拓展支出预算和政策审查监督的内容，探索创新方式方法，使审查监督重点向支出预算和政策拓展的工作深入扎实开展起来。

    （一）突出审查监督支出预算和政策的重点内容。在支出预算的总量与结构方面，重点审查支出预算和政策是否贯彻了党中央的重大方针政策和自治区党委的决策部署，切实提高财政资金配置效率。在重点支出与重大投资项目方面，强调对重点支出与重大投资项目执行情况的监督，督促实现支出绩效和政策目标。在部门预算方面，强调重点审查监督部门工作部署与预算编制相衔接的情况，部门预算支出执行进度均衡性、盘活财政存量资金等情况。在财政转移支付方面，重点审查自治区清理整合专项转移支付，增加一般性转移支付比例，优化转移支付结构，提高基层财政保障水平的情况。在政府债务方面，明确自治区人大与市县人大审查监督政府债务的侧重点。在收入预算方面，重点关注财政收入结构的变化情况，推动财政收入可持续增长。

    （二）主动为人大代表发挥主体作用创造条件。通过调研、座谈会、通报会等多种形式，认真听取自治区人大代表对支出预算安排和政策的意见建议，并及时将听取人大代表意见建议的情况反馈给政府财政等部门，使预算草案更好地回应人大代表的关注。组织开展集中调研、视察活动时，要提前为参加活动的人大代表提供咨询服务，提高人大代表提出意见建议的质量。

    （三）积极开展财政专项资金审查监督。结合人大代表和人民群众关心的热点难点问题，对重点支出、重大投资项目、财政转移支付等专项资金组织代表进行调研和视察，根据调研、视察结果提出有关专项资金预算安排的意见建议，提供政府及有关部门编制预算时考虑。预算经人代会批准后，认真组织财政专项检查监督，保障有关预算项目资金落实到位，做实重点支出与重大投资项目、财政转移支付等预算执行监督工作。

    （四）充分发挥预算联网监督系统作用。加快推进全区人大预算联网监督工作，在实现预算联网全覆盖的基础上，着力抓好预算联网监督软件系统的建设与应用，充分发挥系统的查询、预警、分析、服务等功能，加强对支出预算的总量与结构、重点支出与重大投资项目、财政转移支付的审查监督，提升审查内容的翔实性和时效性，增强审查监督工作的针对性和有效性。

    （五）完善审计查出问题整改情况向人大常委会报告机制。加强与审计部门的沟通协调，督促审计部门在研究提出下一年度审计监督重点内容和重点项目时，征求人大财经委、常委会预算工委的意见建议，形成监督合力。要求审计机关加强对专项资金绩效和政策执行的审计监督，审计工作报告、审计整改结果报告应重点反映专项资金绩效和政策执行的审计情况及整改情况，让审计查出的问题和提出的建议成为人大开展支出决算和政策审查监督的重要依据。

    （六）不断加强人大预算审查监督队伍建设。一是要优化人大代表结构，增加具有财经专业知识或财经工作经历人大代表的比例，充分发挥人大代表预算审查监督的主体作用；二是要切实加强人大预算审查监督机构和专业人员队伍建设，为深入开展支出预算和政策拓展审查监督工作创造基本条件；三是要完善预算审查监督专家顾问制度，积极调动专家学者参与和支持人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展工作。

    四、面临的主要困难及建议

    目前，我区各级人大预算审查监督工作面临的最主要的困难是预算审查监督队伍力量薄弱的问题。今年6月份，在开展《实施意见》调研的同时，我们对全区人大财经监督队伍情况进行了摸底。据统计，我区市级人大财经工作人员只有3人，县级人大只有1人，有的还同时兼任科教、环保等工作。自治区本级预工委和财经委“两个牌子一套人马”，现有的9名工作人员中只有3名财经专业人员。换届后，许多市县财经工作人员面对人大预算审查监督工作都是新手。而随着预算联网监督、国有资产报告制度建立以及预算审查监督重点出支出和政策拓展等一系列工作的开展，各级人大普遍感到人手不足，专业知识欠缺。借此机会，恳请全国人大常委会财经委、预工委能多举办这样的座谈会或培训班，加强对地方人大财经监督工作的指导，同时在各级人大财经监督工作队伍建设方面给予更多关心和支持。