关于人大预算审查监督重点向支出预算
和政策拓展改革情况的汇报

    2013年11月，党的十八届三中全会提出了“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”的要求。2014年8月，第十二届全国人大常委会第十次会议修订了预算法，首次从法律上明确了预算审查工作重点，为明确预算编审重点、充实预算报告内容、拓展预算审查要求提供了法律依据。2018年3月，中共中央办公厅印发了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，对预算审查监督工作拓展提出了具体要求。《指导意见》的印发，不仅是对人大预算审查监督工作的加强和改进，也是对财政预算编审工作的鞭策和指导，既有利于更好发挥人民代表大会在人民代表大会制度中的基石作用，也有利于党和国家重大方针政策和决策部署的落实，是“以人民为中心”思想的重要体现。

    为贯彻落实党的十八届三中全会精神和预算法规定，从2014年起，省财政厅会同省人大财经委根据省人大和省人大常委会要求，积极探索创新预算审查监督方式方法，不断充实预算报告内容，取得了一定成效。

    一、现行做法

    1.严格执行预算法，将“四本预算”均纳入报告范围，科学预测、确保平衡、不列赤字，执行结果与预期基本相符。除因客观原因暂未纳入年初预算报告的重大投资项目预算安排情况和地方政府债务情况外，其余法定重点审查内容均在报告中体现，并以“附表+说明”的形式详细列示，附表内容和格式与预算公开的内容和格式保持一致。

    2.在预算报告中重点体现党中央、国务院以及省委、省政府重大方针政策和决策部署的预算安排、执行和资金落实等情况。同时，对照省人大及其常委会的有关决议，报告上一年度主要支出政策的落实情况；对标政府工作报告内容，逐条梳理政府工作报告中各项重点工作所需资金的预算安排情况，并以表格形式供人大代表参阅。

    3.在预算报告中重点体现省人大、省人大常委会以及人大代表重点关注事项的有关情况，包括财税体制改革、预算管理制度改革、预算绩效管理改革、加强财政收支管理等方面的内容。地方政府债务、预算绩效考核情况等也定期向省人大财经委进行专题汇报。

    4.省财政厅代省委草拟了《中共福建省委关于建立健全各级政府向同级人大常委会报告政府债务管理情况制度的意见》，通过建立政府债务管理定期报告制度，明确报告方式、报告重点、审议程序、审查重点、责任分工等内容，进一步加强地方各级人大对政府债务的审查、监督和指导。2018年5月31日，省财政厅在省第十三届人大常委会第三次会议上，按要求向省人大常委会专项报告全省地方政府债务管理情况。

    5.开展对重点领域、重点项目的专项审查。由省人大财经委发起并选择部分领域、部门或项目，省财政厅、省审计厅配合，对相关预算安排、执行、绩效等情况进行重点审查或检查，审查或检查结果作为完善预算编制、加强预算管理的重要依据。

    二、存在问题

    虽然我省按照中央要求，积极探索、创新人大预算审查监督工作方式方法，但在实际执行过程中也存在一些制度建设、具体操作等方面的困难和问题。

    1.中期财政规划方面。目前，中期财政规划采取滚动方式编制，以上一轮规划中相应年度金额为控制数编制本年预算，以经同级人大批准的本年预算金额为基数编制下一轮规划，编制时间晚于本年预算的编制时间，因此，无法在向同级人大报告年初预算时同步报告中期财政规划编制情况。同时，中期财政规划不属于法定报告事项，尚无向同级人大报告的形式、程序、格式、内容等方面的具体规定，因此，我省的中期财政规划由财政部门报同级政府审批后批复部门，尚未向同级人大或人大常委会报告。

    2.重大投资项目方面。目前，我省重大投资项目主要分为基本建设投资和注入资本金两大类，其中：基本建设投资项目主要由发改（含信息化建设）、交通、水利等部门管理，重点支持项目需结合政府工作报告实施，资金虽已编入年初预算，但具体项目尚待进一步细化分解；注入资本金类的资金主要由财政部门管理，但具体项目需待监管部门审批，存在不确定性，同时，涉及上市公司的项目在审批前需暂按涉密事项管理，若提前公布则可能违反有关规定且对市场产生重大影响。因此，目前我省暂未在年初预算报告中向省人大报告重大投资项目的预算安排情况。

    3.项目库建设方面。根据预算法规定，部门、单位是预算执行的责任主体。虽然近年来省人大、省人大常委会、省人大财经委、省审计厅以及省财政厅均要求部门抓紧建设项目库，但受中央和省级专项资金清理整合、专项资金管理办法修订等因素影响，目前尚无省级部门有效建立项目库。同时，对于哪些类别的专项资金需要建立项目库、如何有效构建项目库，以及项目库建设的具体构架、运行模式、省市县联通等方面也还处在探索阶段。

    4.财政事权和支出责任划分方面。根据中央规定，财政事权和支出责任划分的决定权在中央，地方需根据中央授权对省与市县财政事权和支出责任进行划分。实际操作中，地方完成省与市县具体财政事权和支出责任划分后，还需按照划分结果对相关转移支付资金重新进行立项论证，并修改专项资金管理办法。在上述工作完成前，尚难以完全做到财政事权和支出责任相匹配。

    5.地方政府债务方面。由于中央下达地方政府债券额度时间和地方发行债券时间均晚于预算编制时间，因此，目前难以将地方政府债券额度编入年初预算并在年初预算时向同级人大报告，只能在预算调整时报告同级人大常委会，或向同级人大常委会专题汇报地方政府债务有关情况。

    三、工作思路

    省财政厅将继续严格按照中央文件要求和预算法规定，积极配合省人大、省人大常委会以及省人大财经委，按照中央统一部署，进一步完善预算审查工作制度，拓展、丰富预算审查内容。

    1.支出预算总量与结构方面。在现有工作的基础上，探索向省人大常委会报告中期财政规划有关情况的形式、程序、格式、内容等，积极配合省人大常委会对中期财政规划的可行性、可持续性等进行审查。

    2.重点支出与重大投资项目方面。在现有工作的基础上，探索将年初预算报告与发改部门国民经济和社会发展计划报告进一步衔接，并会同省人大财经委以及发改、交通、水利等主要重大投资项目建设部门，进一步改进项目规划、细化预算编制、完善报告内容，将重大投资项目预算安排情况在年初预算时向同级人大报告。探索资本金注入类重大投资项目的报告方式。

    3.部门预算方面。在现有工作的基础上，进一步规范、完善专项资金目录清单，抓紧专项资金清理整合工作，在此基础上配合省人大财经委选择有条件的部门加快推进项目库建设。继续探索、完善重大项目支出绩效评价体系，科学设置绩效考评目标或标准，稳步建立健全预算绩效管理机制。

    4.财政转移支付方面。在现有工作的基础上，加快推进已明确领域省与市县财政事权和支出责任的划分，特别是基本公共服务均等化领域财政事权和支出责任的划分，合理设置一般性转移支付和专项转移支付，既保证中央和省级的重大决策部署落到实处，也保障市县财政平稳运行。

    5.政府债务方面。在现有工作的基础上，进一步完善地方政府债务报告制度，积极配合中央探索将地方政府债务纳入年初预算管理的模式，根据中央统一部署，将地方政府债务纳入年初预算报告反映。

    四、有关建议

    1.建议请全国人大财经委会同财政部研究制定统一的预算审查监督实施细则或操作规程，特别是与报告相关表格的模板，并与预决算公开相衔接，进一步使预算审查监督制度化、规范化。同时，建议授权省级人大财经委和财政部门按照中央统一模板，根据各省实际制定各省的实施细则或操作规程。

    2.建议请全国人大财经委会同财政部研究完善部分制度或操作中的问题，如改进中期财政规划编制方式、界定分级的重大投资项目定义、明确纳入项目库管理的项目资金类别、完善地方政府债务编入年初预算的方式等。