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积极探索推动人大预算审查监督重点
向支出预算和政策拓展

辽宁省人大财经委 辽宁省人大常委会预算工委

浏览字号: 来源: 中国人大网 2018年10月19日 10:12:43

    新时代赋予人大预算审查监督工作新的使命、新的任务和新的要求,辽宁省人大财经委、常委会预算工委深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神,按照预算法、监督法等法律规定和中办印发的《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》(以下简称《指导意见》)要求,结合辽宁实际,推动人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展,现将有关情况汇报如下。

    一、认真落实中办《指导意见》,制定我省《人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的实施意见》(以下简称《实施意见》)

    中办《指导意见》出台之后,根据省委书记,省人大常委会主任、常委会党组书记陈求发“根据中央文件精神,结合我省实际,制定我省《实施意见》”的批示精神,按照常委会党组副书记、副主任孙轶同志要求,我委牵头负责开展《实施意见》制定工作。5月29日,省十三届人大常委会党组(扩大)第五次会议审议通过《实施意见》。7月6日召开的省委书记专题会议又听取了有关情况汇报。会后,按照省委陈求发书记意见,将《实施意见》报送全国人大财经委和常委会预算工委征求意见,进一步修改完善,并报陈求发书记审定同意。8月23日,我省《人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的实施意见》正式印发。

    制定我省《实施意见》是贯彻落实中办《指导意见》的具体举措,体现了加强对政府预算进行全口径审查、全过程监管。我们对近五年来我省人大预算决算审查工作做了梳理和总结,确保《实施意见》紧密结合辽宁实际情况,在内容和做法等方面我们进行了积极实践探索。比如,研究建立人大审议决定重大投资项目制度;将项目审查作为部门预算审查重点;健全和完善PPP项目、政府购买服务项目审核评估机制等。将中办《指导意见》要求,与人大目前开展的预算审查监督工作相对照,增强执行性、有效性,保障贯彻落实党中央重大方针政策和决策部署要求。

    二、建立健全工作制度,制定《辽宁省人大及其常委会预算决算审查联系代表工作办法》

    中办《指导意见》明确提出在预算审查监督中要充分听取社会各界意见和建议,全国人大常委会也出台了《关于建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制的意见》,要求建立健全人大代表参与预算审查制度。为了充分发挥代表作用,提高预算决算审查监督质量,确保中央关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展指导意见的贯彻落实,7月17日《辽宁省人大及其常委会预算决算审查联系代表工作办法》(辽人办发〔2018〕55号)正式印发。通过制定工作办法,进一步拓宽了人大代表依法履职、建言献策的渠道,有利于预算草案更好地吸纳代表意见、凝聚社会共识,为预算审查监督重点向支出预算和政策拓展提供有力支持。办法出台后,我们积极落实后续工作,根据选任条件,选出辽宁省人大及其常委会预算决算审查联系代表32人,其中:公务员7名。占22%;企业单位负责人16名,占50%;工人1名,占3%;专业技术人员8名,占25%。预算决算审查联系代表分为四组,每组设组长一名,联络员一名。在以后的工作中,预算决算审查联系代表将按照有关要求,积极参与预算决算审查监督工作,为更好地优化预算支出结构,更好地贯彻落实党的路线方针政策和中央重大决策部署,献智献力,做出应有贡献。

    三、尝试运用特定问题调查的监督方式,推动人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展

    (一)开展政府支出预算结构和政府性债务问题调查既符合中央要求,又契合辽宁实际,对辽宁振兴发展具有重要意义。从中央层面看,党的“十九大”提出,坚持以人民为中心发展思想,把人民对美好生活的向往作为奋斗目标,让改革发展成果更多更公平惠及全体人民。今年3月中办印发的《指导意见》),为人大开展预算审查监督工作提供了遵循。明确了人大对支出预算和政策开展全口径审查和全过程监管的主要内容包括支出预算的总量与结构、重点支出与重大投资项目、部门预算、财政转移支付、政府债务。全国金融工作会议提出了强化监管,提高防范化解金融风险能力的要求。今年,中央又出台了防范债务风险方面的有关文件。从辽宁省现状看,虽然支出预算结构在逐年优化,但民生领域短板较多,保障和改善民生的理念还没有完全树立,坚持以人民为中心的发展思想、满足人民日益增长的美好生活需要体现的还不够充分,养老基金收支缺口较大,精准脱贫任务较重,部分县区工资发放困难,在岗职工平均工资水平全国排名靠后,这与我省的经济和财政体量不相匹配(辽宁省2017年GDP总量23942亿元,全国排名第14位;2017年财政收入2390亿元,全国排名也是第14位)。支出安排上,支出结构不尽合理,绩效管理流于形式,一些预算支出绩效相对较差,进一步优化支出预算结构已势在必行。同时,政府性债务问题也是当前我省经济社会发展面临的一个重要问题。政府债务负担仍然偏重,债务规模与经济发展水平不尽协调,地区间债务负担不平衡,债务偿还压力较大,有些地方依靠高负债拉动增长的旧的发展观还没有根除,化解存量债务、防范债务风险的任务十分繁重。

    基于上述背景,我们开展这项工作目的就是要通过深入细致的调查拿出一本“明白账”,提出有针对性的意见建议,努力把有限的财力用在保民生、保工资和保养老金发放上,用在推动经济高质量发展上,彻底根除有些地方政府依靠高负债拉动增长的旧观念,积极防范化解地方政府债务特别是隐性债务风险,切实把纳税人的钱袋子管好用好,让辽宁人民的日子过得更加殷实。

    (二)开展特定问题调查于法有据,是我省创新监督方式的一次尝试。人大开展监督工作,应当依照法定职责,限于法定范围,遵守法定程序。《预算法》第八十四条明确规定了“各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查”。《监督法》第七章对特定问题调查进行了规定,其中第三十九条、第四十条、第四十一条对组成特定问题调查委员会的理由、程序以及调查委员会的组成结构进行了详细规定。栗战书委员长在第十三届全国人大常委会第四次会议上的讲话中指出“要用好用足监督法规定的监督形式,积极探索运用质询、特定问题调查等法定监督方式,充分发挥各种监督形式的特点,形成监督合力,增强监督实效。”因此,特定问题调查是法律赋予的职权,我们开展这项工作是在法律赋予职权范围内进行的。同时又符合栗战书委员长的讲话要求,是对贯彻落实预算法、监督法规定的法定监督形式的实践探索。

    (三)开展特定问题调查是推动贯彻落实中办《指导意见》的一次具体实践。我们依照有关法律规定和中办《指导意见》要求,按照以下步骤开展工作:

    1、积极探索实践,认真开展前期准备工作。省委书记,省人大常委会主任、常委会党组书记陈求发同志对今年省人大常委会重点工作提出明确要求,对全省各级政府预算进行剖析检查,加强预算安排和预算执行的监督,推动政府加强预算绩效考核工作,提高财政资金使用效益。在明确运用特定问题调查的方式开展这项工作后,我们认真学习有关法律和中央文件,搜集整理相关资料,按照中央要求,结合辽宁实际,最终确定政府支出预算结构和政府性债务问题作为特定问题开展调查。起草了成立政府支出预算结构和政府性债务问题调查委员会的议案(草案)及说明、调查委员会组成人员建议名单及说明等相关材料,分别向省人大常委会机关党组、常委会党组进行汇报。

    2、坚持党的领导,及时向省委进行请示报告。根据中办《指导意见》第四部分主要程序和方法中的第4项,即:“地方各级人大及其常委会就重大事项或特定问题组织调查,要向本级党委请示报告。”的要求,省十三届人大常委会党组(扩大)第五次会议结束后,常委会党组将准备开展此项工作情况,以党组文件形式向中共辽宁省委进行了请示。省委对此项工作高度重视,建议此事项提请省委常委会审议,并提出如审议通过后,省人大常委会党组抓好组织实施的要求。十二届辽宁省委常委会第91次会议听取并同意关于采取特定问题调查的方式对政府支出预算结构和政府性债务问题进行剖析检查有关工作的汇报,要求省人大常委会依照法定程序抓好落实。

    3、履行法定程序,依法成立特定问题调查委员会。省委常委会审议通过后,财经委向省十三届人大常委会第六次主任会议汇报了此项工作省委常委会审议情况(内容包括由主任会议提请常委会成立政府支出预算结构和政府性债务问题调查委员会的议案及说明、调查委员会组成人员名单及说明以及工作方案等),主任会议决定将此议案列入常委会会议议题。省十三届人大常委会第四次会议审议了议案及说明,通过了成立政府支出预算结构和政府性债务问题调查委员会的决定。特定问题调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成,共12人。其中主任委员1人,副主任委员2人,分别由省人大常委会主任、副主任担任。委员9人,其中熟悉财经预算方面的常委会组成人员、专委会组成人员和常委会工作机构负责人7人,具有财经工作经验的省人大代表2人。调查委员会下设办公室。

    4、依照法律赋予职权,做好特定问题调查工作。特定问题调查委员会成立后,召开了调查委员会办公室全体成员会议,完善工作方案,提出了拟聘请4名预决算审查专家名单。并与财政厅、审计厅进行了沟通协调,为召开特定问题调查委员会第一次全体会议做好准备。目前调查前的相关准备工作正在积极有序进行,第一次全体会议已经筹备就序。按照省委主要领导要求,这项工作将于十月底实质启动,调查委员会将采取听取汇报、座谈、调阅有关材料、实地调研等方式开展工作。

    (四)开展特定问题调查坚持突出问题导向,确保调查工作有序推进。目前,有关成立特定问题调查委员会的程序已经全部进行完毕,下一步实质启动调查工作,我们计划从以下两个方面积极进行尝试和探索。

    1、突出重点。一是要重点对项目支出预算特别是年初预算未落实到具体项目的打捆、砍块资金使用情况剖析检查。从近几年情况看,虽然我省各级财政都在不断加强和推动预算管理的科学化精细化工作,但代编预算问题始终没有解决,打捆、砍块资金在年初预算中所占比重仍然较高,直接影响到了预算执行的质量。二是要重点对年初预算资金已经安排到项目上,但尚未执行或执行进度较慢的资金项目进行剖析检查。要精准分析原因,对于能有效带动经济社会又好又快发展的,要加快项目支出预算执行进度。对于一些执行进度较慢,资金使用绩效不高,造成公共资源(财政资金)闲置浪费的项目,该调整的必须调整,确保把钱用在刀刃上。三是要重点对中央补助资金安排使用情况以及对下级转移支付资金的使用情况剖析检查。转移支付应当在缩小地区间财力差距、促进公共服务均等化、优化地区间资源配置、贯彻特定的政策目标等方面发挥着重要作用,因此有必要重点剖析。四是要对地方政府性债务特别是隐性债务的规模和结构情况、地方政府融资平台规范和清理情况、地方政府性债务风险情况进行剖析检查。通过调查发现具体问题,提出有针对性的意见和建议,以点推动面上问题的解决。

    2、务求实效。按照拟提请特定问题调查委员会审议的工作方案,这次特定问题调查将分为三个阶段进行。第一阶段:听取财政、审计部门关于省本级政府支出预算结构和全省政府性债务情况的综合汇报,听取发改等具有资金二次分配权的部门专项汇报,相关部门要按照特定问题调查委员会要求提前做好准备工作,要把具体情况和问题讲清楚,也要提出有可操作性的意见建议。第二阶段:特定问题调查委员会要根据工作开展情况,调阅有关材料,开展调查研究,提出调查意见,形成调查报告,在向省人大常委会党组报告后,由党组决定是否向省委报告,然后提请省人大常委会会议审议。常委会根据调查报告,做出相应的决议、决定。第三阶段:在省级层面开展剖析检查的基础上,总结经验,指导市县人大常委会开展剖析检查,并选择部分市县进行重点检查。

    中办《指导意见》的总体要求以及我省出台的《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的实施意见》的具体规定,为开展政府支出预算结构和政府性债务问题调查工作起到了很好的遵循和指导作用,我们要紧紧围绕支出预算的总量与结构、财政转移支付、政府债务等重点内容,通过特定问题调查,相互对照,深刻剖析,认真梳理,精准地发现具体问题,并且科学地分析其产生原因。我们要积极尝试运用特定问题调查这一法定监督方式,有针对性地提出切实可行的意见建议,进一步优化支出预算结构,防范化解债务风险,确保党中央重大方针政策和决策部署以及省委具体要求的贯彻落实。同时,通过监督方式的探索创新实践,提高人大预算审查监督工作能力和水平,加强人大预算决算审查监督职能,积极推进贯彻落实人大预算审查监督重点拓展改革举措,也为做好明年部门预算审查、功能预算审查和预算执行监督工作积累经验,夯实基础,提供借鉴,为人大预算审查监督工作迈上新台阶发挥积极作用。

责任编辑: 陶宏林