关于贯彻落实人大预算审查监督重点
向支出预算和政策拓展
有关情况的汇报

    按照党的十八届三中全会关于“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”的要求，内蒙古自治区财政厅积极改进完善预算报告、决算报告和预算草案、决算草案编报工作，主动接受同级人大及其常委会的监督，积极创造条件，认真落实改革措施，配合人大加强预算决算审查监督职能。现就有关情况汇报如下。

    一、采取的措施

    （一）深化预算管理制度改革，不断提高预算管理法治化、规范化、科学化水平。按照国家财税体制改革总体部署，认真落实预算法，积极推进各项改革措施，配合人大加强对政府预算的全口径审查。一是建立完整的政府预算体系。自治区本级从2015年开始，将政府全部收支纳入预算，编制四本预算报送自治区人大审查，完整的预算体系初步建立。向人大提交审查的政府预算和部门预算草案均提供电子版，便于查询监督。二是切实提高预算编制的完整性。将中央提前下达的各类转移支付全部列入自治区本级预算，并连同本级财力安排的对下转移支付，在年底前提前通知各盟市，要求盟市列入同级预算，积极配合各级人大对财政预算的审查监督。三是清理规范项目支出。加强自治区本级项目清理整合，按照“资金随项目走”、“先有项目，后有预算”的要求，实行项目库管理。围绕党和国家中心工作，根据政府施政目标、部门主要职责和发展规划，规范项目设置，整合项目资金，对自治区本级部门预算项目实行分级管理，即一级项目和二级项目两个层次。四是改革和完善自治区对下转移支付制度。进一步完善自治区对下一般性转移支付制度，增强盟市间财力均衡。加强专项转移支付管理，全面规范专项转移支付的设立调整、资金申报分配、下达使用、绩效管理、监督检查等，转移支付管理的规范性、科学性、有效性和透明度明显提高。2017年，自治区本级继续下沉财力，加大对下转移支付力度，对盟市、旗县税收返还和各类转移支付支出2211．9亿元，比上年增加166．9亿元，增长8．2％。五是强化预算执行管理。建立预算安排与进出进度挂钩机制，按月通报分盟市、分部门的预算支出进度，对连续三个月支出进度靠后的盟市、部门进行约谈。大力盘活财政存量资金，对连续结转两年的资金作为结余资金收回财政重新安排用于急需资金支持的领域。六是规范预算调整。严格执行经批准的预算，坚持先有预算，后有支出。对于法定预算调整事项，严格按照程序报自治区人大常委会批准。七是加强一般公共预算各项资金的统筹使用。取消一般公共预算中一些以收定支、专款专用的规定，对相关领域支出统筹安排，增强财政资金统筹能力，提高资金使用绩效。2016年取消城市维护建设税以及矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费和价款、草原植被恢复费等专项收入专款专用，2017年取消关于排污费、水资源费等以收定支、专款专用的规定，对相关领域支出统筹安排保障。八是大力推进预算公开。制定了《关于进一步推进预算公开工作的实施方案》，转发了财政部《地方预决算公开规程》，基本形成了由财政部门公开政府预算、转移支付预算，各部门公开部门预算的预算公开体系。在此基础上，各级财政部门、各部门按照谁制作、谁公开要求，主动公开预算管理法规和政策、预算编制办法及流程等，进一步充实了预算公开信息。设立自治区预决算公开统一平台，集中公开政府和部门预决算信息。预算公开机制更加完善，本级将预算公开嵌入预算管理流程。目前，除涉密信息外，全区各级政府、部门预算信息基本上能做到按时公开。

    （二）调整优化支出结构，着力支持中央和自治区重大发展战略和重点领域改革。坚持以人民为中心的发展思想，突出公共财政属性，以政领财，强化政策对支出预算的指导和约束作用，使预算安排和政策更好地贯彻落实党中央重大方针政策和决策部署。一是加大民生领域投入力度。2017年，在财政收入下降的情况下，全区民生支出投入力度不减，达到3158．1亿元，增长6．3％，高于一般公共预算支出增幅6．1个百分点，占一般公共预算支出的69．8％，同比提高4个百分点。二是支持打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战。2018年，自治区本级在支持打好三大攻坚战方面安排支出115．2亿元，增长137％。三是改进自治区本级部门项目支出预算管理，建立支出进度与预算安排挂钩机制，清理常年安排、用途固化的资金11亿元。清理规范对下转移支付项目，项目个数减少30％，集中财力保障重点支出。落实节用裕民要求，2017年，自治区政府带头压减一般性支出和使用效益较低的资金24．7亿元，调整用于民生支出和重点项目支出。加强“三公”经费预算管理，完善“三公”等经费管理制度，推进公务用车制度改革，按照“只减不增”的原则安排“三公”经费预算，严格“三公”经费调剂， 2017年全区财政拨款“三公”经费支出29．2亿元，比2012年减少35．9亿元，下降55．2％。四是清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项。按照国家和自治区统一部署，我厅会同自治区相关部门组织开展了集中清理工作，明确今后自治区出台的规范性文件中有关挂钩事项，不再作为各地、各部门预算编制、审核的依据，也不再作为对下监督、考核和督导的依据。严格对新出台的政策、规划等进行审核，防止出现新的挂钩事项。编制2018年本级预算时，全面落实取消挂钩要求，改变以往有关领域先确定支出总额再安排具体项目的做法，按照“先有项目，后有资金”的原则安排专项支出，财政支出结构进一步优化。

    （三）大力规范地方政府性债务管理。一是建立健全政府债务管理制度。制定出台《关于加强地方政府性债务管理的实施意见》、《地方政府债务限额管理办法》、《地方政府债务风险评估和预警暂行办法》、《自治区地方政府性债务风险应急处置预案》、《关于进一步加强政府债务管理的实施意见》等一系列制度办法，着力构建“依法举债、规范用债、纳入预算、控制风险、注重绩效”的政府债务管理新机制。三是进一步加强组织领导。进一步完善工作机制，成立以自治区书记为组长、自治区政府主席为常务副组长的全区规范政府债务管理防范金融风险工作领导小组，各盟市、旗县均建立相应工作机制，建立政府债务化解月度报告制度，定期调度、持续推动整改工作。各级人民政府将加强政府债务管理、防范财政金融风险纳入绩效目标考核指标体系，初步建立了问题倒查和终身问责机制。自治区财政厅、纪委监委、审计厅开展了全区政府债务专项检查，自治区巡视组将政府债务管理工作列入巡视重点内容。三是规范政府债务管理。将政府债务纳入预算管理。加强政府债务限额管理，发行地方政府债券规范融资。积极稳妥推进政府债务化解工作。规范地方政府举债融资行为，明确举债负面清单，堵塞地方政府违法违规变相举债的漏洞。组织各盟市、旗县认真整改违法违规举债融资担保、政府购买服务等不规范行为。建立健全地方政府债务风险预警和应急处置机制。制定了政府投资项目与债务风险挂钩的指导意见，从源头上防控政府债务风险。四是建立完善化债激励机制。为支持各盟市、旗县加快推进政府债务化解工作，切实减轻债务负担，积极筹措预算资金，制定了《内蒙古自治区化解政府债务奖励办法》，对2018年至2021年期间完成化债目标任务并符合奖励条件的盟市、旗县，给予一次性化债奖励。

    （四）改进预算报告写法，围绕人大预算监督重点撰写报告。一是预算报告对政府工作报告的支撑性显著增强。预算报告从内容上和政府工作报告的联系更加密切，预算安排突出了政府现阶段的工作目标和重点，支出政策按照政府工作报告的关注点对应编写，将中央和自治区重大决策在预算报告中得到充分、全面的数据体现。二是提高预算报告的国家治理站位。预算报告站在国家治理的全局，对重点收支政策讲得更全面、更清楚、更透彻。针对党的十九大报告、中央经济工作会议提出的重大决策，如，坚决打好三大攻坚战、深入推进供给侧结构性改革、促进城乡区域协调发展、提高保障和改善民生水平等，预算报告均进行了说明。三是增强预算报告易读易懂性。由于预算报告的专业性较强，人大代表又来自社会各行各业，并不一定都熟悉预算工作，为增加预算报告的可读性，专门编写《预算解读》，对我国政府预算体系、财政体制、税制、转移支付、地方政府债务管理、营改增试点及减税情况等进行图文并茂的形象解释，便于没有财税专业知识的读者在短时间内了解相关背景，读懂预算。

    （五）加快推进预算联网监督工作，提高人大监督信息化、网络化水平。依托现有的国库集中支付系统，我区自治区本级和12个盟市本级财政全部实现与人大的联网监督，46个旗县正在推进，计划于2019年全部旗县实现联网。为推动盟市、旗县人大预算联网监督工作，减轻贫困旗县资金压力，自治区本级财政安排专项资金，对有关贫困旗县人大预算联网监督系统建设进行奖补。目前，按照全国人大预工委《关于推进地方人大预算联网监督系统建设工作的通知》，正在加快推进独立的预算联网监督系统建设，逐步实现查询、预警、分析、服务等完备的监督功能。新系统争取2019年6月底自治区本级实现试运行，下半年选取部分盟市本级、旗县同步试点，加快推开。新开发的预算联网监督系统将自治区、盟市、旗县三级共用，做到横向联通、纵向贯通，为人大对预算执行全过程监管工作提供技术支撑，增强人大监督的实时性、针对性、有效性。

    二、存在的问题

    一是各部门项目前期准备不足，项目库建设滞后，支出标准体系建设滞后，支出预算编制、执行规范性有待进一步提高。二是随着财政事权与支出责任划分改革的深入推进，与之配套的转移支付体系有待进一步完善，结构有待进一步优化，转移支付中一般性转移支付规模和占比还需进一步提高，专项转移支付“小、散、乱”、绩效低仍存在，需进一步清理整合。三是财政支出结构还需进一步优化。一些地方、部门和预算单位预算绩效管理意识不强，重分配轻管理，资金闲置浪费问题仍然存在，支出项目只增不减的固化格局还没有根本改变，预算绩效管理亟待加强。四是提交人大审查的支出预算安排的政策依据、标准、绩效目标等信息不完善，人大预算审查中获得的信息不足。五是预算公开中项目支出预算公开不足，预算绩效管理信息公开推进较慢，公众对按照政府收支分类科目公开的预算信息看不懂，监督难。

    三、下一步工作重点

    （一）改进完善预算报告、决算报告和预算草案、决算草案编报工作

    一是改进预决算草案及报告编报工作。按照中办印发《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》和正在制订的《内蒙古自治区预算审查监督条例》要求，针对往年的预算报告的一贯风格是偏财务报告性质，支出政策按照支出部门罗列编写的缺点，按照人大审查监督重点，全面改进预决算草案及报告的编报工作，适应人大预算审查监重点向支出预算和政策拓展的需要。二是严格落实重大事项报批制度。预算执行中，政府财政等部门出台增加收入或支出、减少收入的政策措施，需要进行预算调整的，依法编制预算调整方案，报本级人大常委会审查批准。对于事关本级行政区域内经济社会发展全局、涉及群众切身利益的重大财税政策，各级政府在政策出台前应当向本级人大常委会报告。预算草案编制前，充分听取本级人大代表、专家智库等社会各界关于重点支出、重大投资项目、重大支出政策等方面的意见。按照《自治区人民政府重大事项向人大及其常委会报告制度》（内党发〔2016〕11号）规定，及时向人大及其常委会报告重大事项。三是加大财政资金统筹力度。督促预算部门做好项目储备，加强对重点支出与重大投资项目的审核监督，保障党中央重大方针政策和决策部署确定的重点支出和重大投资项目。督促发改等部门细化政府投资计划，向人大提交重大政府投资计划和重大投资项目预算表。

    （二）优化财政支出结构

    一是完善项目支出预算管理，加强支出标准建设，推动项目整合，提高预算规范性、科学性。二是加强重大项目评估清理，2018年继续选择部分重大项目或政策开展评估清理，评估结果作为安排预算和调整政策的重要依据，取消实施期限已经到期项目和清理淘汰效益低下或改变原定项目用途的项目。三是完善部门预算管理工作规程，进一步理顺主管部门和财政部门的关系，增强主管部门主体责任意识，对各个环节的工作予以规范。建立部门预算管理“倒排名”制度，对预算编制、执行不科学、资金结转量常年居高不下，预算绩效低下的部门纳入“倒排名”名单管理，在预算安排、预算调整、预算考评等各个方面采取惩戒措施。四是全面加强预算绩效管理。全面落实《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，加快建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，加强绩效评审结果运用，进一步完善支出进度与部门预算安排挂钩机制，自治区财政在编制2019年本级部门预算时，对2018年预算支出进度排名后10位、10－20位、20－30位的部门，在2018年预算基础上，分别按照15％、10％、5％的比例，压减其一般性支出。

    （三）结合财政事权和支出责任改革完善转移支付制度

    按照财权与事权相匹配的原则，做好财政事权界定与转移支付制度改革密切衔接，进一步完善自治区对盟市、旗县转移支付制度体系，优化转移支付结构。一是清理整合一般性转移支付，建立以均衡性转移支付为主体、以老少边穷地区转移支付为补充并辅以少量体制结算补助的一般性转移支付体系。建立一般性转移支付稳定增长机制，逐步增加一般性转移支付规模和比例。二是清理规范专项转移支付。取消专项转移支付中政策到期、政策调整、绩效低下等已无必要继续实施的项目。严格控制新设专项，新设立的专项应有明确的政策依据、政策目标、资金需求、资金用途、主管部门和职责分工。规范专项资金管理办法。做到每一个专项转移支付都有且只有一个资金管理办法。

    （四）进一步推进预算公开工作

    重点推进支出预算项目和绩效信息公开，推进社会监督、舆论监督与人大监督形成监督合力。选取重要项目并将其项目文本及绩效目标等情况列入部门预算草案报自治区人民代表大会审查，人大审查通过后随部门预算向社会公开，提高项目资金使用情况的透明度，更好地反映部门履职能力、提高政府公信力。