贯彻落实人大预算审查监督
重点向支出预算和政策拓展情况

    人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，是贯彻落实党的十八届三中全会关于加强人大预算决算审查监督职能要求的重要举措，也是贯彻落实党的十九大精神的重要举措。为落实人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展要求，更好地发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，山西财政积极探索，主动作为，进一步改进工作，使预算管理更加符合省人大审查监督要求。

    一、细化报送人大审议内容，主动接受人大监督

    （一）编制全口径预决算

    目前，我省已将“一般公共预算”、“政府性基金预算”、“国有资本经营预算”、“社会保险基金预算”等四本预决算全部上报人大，将政府的所有收入和支出分门别类全部纳入预决算管理，实现了预决算编报“全口径”。收入预算编制实事求是，支出预算编制量入为出。对重点支出不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法，根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排。同时，加大“一般公共预算”、“政府性基金预算”、“国有资本经营预算”统筹力度。从2016年起，省本级国有资本收益收取比例每年提高4个百分点，到2020年达到30％；支出安排时将30％的国有资本经营预算调入一般公共预算，政府性基金预算已安排的项目，公共预算不再安排。

    （二）细化报送人大审议内容

    严格按照法律要求编报预决算，并不断细化预决算编报内容，主动接受人大监督。一般公共预算支出同时使用支出功能科目和经济科目编报，其中，支出功能科目细化到“项”级，基本支出经济科目细化到“款”级；政府性基金和国有资本经营收入预算均细化到收入科目的“项”级，支出预算均细化到支出功能分类的“项”级；省级一般公共预算地方财力安排的专项转移支付细化至项目，并将提前下达市县部分单独反映；编报了省对市县税收返还和转移支付分地区预算、省本级政府性基金转移支付预算，以及政府一般债务和专项债务限额和余额情况。规范政府债务预算编报，将政府债务收支和还本付息全部纳入预算管理。将政府债券还本付息额全部列入年初预算，如实反映政府融资成本。预算执行中，年度新增债券收支等涉及法定的预算调整事项及时编制预算调整方案，经省政府同意后报同级人大常委会审查批准后执行。政府决算编报方面，在按预算细化基础上，省财政还在决算报告和草案中详细说明了上年结转、预备费、“三公”经费执行情况，主要支出政策实施及绩效，审计整改及权责发生制列支等情况。

    （三）单独编报大项支出预算

    从2015年起，报送人大审议的预算，除正式报告和预算草案外，每年还报送《省本级安排大项支出情况表》和《政府预算解读》。2018年省级报送了80笔大项支出的法律、法规、政策依据和支出方向、经费安排、绩效目标等内容。涵盖了农林水、教科文、医疗卫生和社会保障、经济建设、保障性住房、节能环保、其他方面等7个领域，共计375．55亿元，支持人大做好预算审查工作。

    （四）创新预算编报方式

    2016年，省人大常委会印发了《关于加强和完善预算和审计工作监督机制的任务分解》，对省人大及其常委会相关机构以及省财政厅等部门承担的工作任务进行了细化分解。明确提出，每年预算编制前，省人大组织召开下年度预算编制意见座谈会，听取省财政厅关于下年度预算编制准备情况的说明。省财政厅要按照建立预算审查前听取人大代表和社会各界建议机制的要求，加强与代表及社会各界的联系工作。2016年起，每年预算编制前，省财政都要向省人大汇报下年度预算编制工作开展情况，充分征求并认真研究人大代表和专家学者的意见建议，使预算安排充分体现民情，反映民意。

    二、改进预算管理，科学编制年度预算

    （一）合理确定预算编制原则

    为更好地落实人大预算审查监督重点转变的要求，省财政从预算编制源头入手，科学确定预算编制政策，积极改进预算管理。以2019年省级预算编制为例，收入预算编制坚持积极稳妥、实事求是、应收尽收。根据2018年全省经济发展及全年收入预计完成情况，按照现行财政体制合理测算2019年省级收入。支出预算编制坚持“紧日子、保基本、调结构、保战略”。厉行勤俭节约，严控维修费、会议费、培训费等一般性支出，优先保障机关事业单位基本支出和基本民生支出。调整优化支出结构，保障省委省政府确定的转型综改、科技创新、人才战略、乡村振兴、国企改革等重大战略支出，支持打好防范化解政府性债务风险、脱贫攻坚、环境生态治理三大攻坚战，安排好教育、科技、文化、医疗卫生和计划生育、农业等领域重点支出。

    （二）完善预算支出标准体系

    一是完善基本支出定额标准。省本级基本支出实行定额管理的项目包括一般公用经费、车辆运行费、行政单位一般会议费、行政单位培训费等。其中一般公用经费按照部门职责设定分类分档定额标准，其他项目按实物或单位等设定不同定额。2018年开始，通过调减本单位经费补助类项目支出的方式，逐步将一级行政厅局和省委省政府直属事业单位公用经费定额进行了提高。二是探索项目支出标准定额化管理。对财务管理费、立法专项经费以及纪检派驻机构工作经费进行标准化管理。今年，为积极推进预算标准体系建设，出台了省级信息化建设和陈列布展项目支出预算方案编制规划和预算编制标准试行办法，规范相关项目支出预算编制。其中信息化建设项目支出预算标准在全国首家出台，且创新性的将绩效目标列入当中，填补了我国信息化建设项目支出预算标准的空白。

    （三）做实项目库

    要求各部门建立和完善部门项目库，做好项目储备，缩短项目准备期，从源头解决资金等项目的问题。项目支出在财政项目库中编制，各部门对项目的真实性、合规性、可行性负责。纳入财政项目库的项目申报依据必须充分，重大项目要进行可行性论证，依据不充分、可行性论证不合格的项目不得纳入财政项目库。

    （四）合理安排项目支出

    一是清理、整合项目支出。既定目标已实现、政策到期或实施条件发生变化的项目，以及预算执行较差或存量较大的项目该取消的取消、该压减的压减，改变项目支出只增不减的固化格局。二是分年度安排项目支出。分年度实施或支出的项目，结合项目实施条件和拨付进度，分年度安排预算。预计当年无法形成实际支出的项目不得编入年度预算，减少执行中新增沉淀资金。三是科学安排重点支出。要求各部门认真梳理中央和省委省政府有明确要求安排的支出，在预算编制时统筹安排、重点保障，不得留下硬缺口执行中申请追加。

    三、全面实施预算绩效管理，提升资金使用效益

    （一）预算编制时，做好绩效目标申报及审核工作

    强化绩效目标的“指挥棒”作用，将绩效目标设置作为预算安排的前置条件。编制省级部门2019年预算时，明确要求部门预算资金安排的事业发展类项目、专项转移支付类项目和300万元（含）以上的经费类项目都要按要求设定项目绩效目标，同时要求加强绩效目标审核，未按要求设定绩效目标，不得纳入项目库，也不得申请预算资金。

    （二）预算执行中，加强绩效运行重点监控

    为实时掌握和监控财政支出项目预算绩效目标完成情况，及时发现、纠正项目运行中存在的问题，今年组织对53项省级重点支出项目上半年的绩效运行情况进行跟踪监控，涉及财政资金235．52亿元。通过绩效运行监控，掌握绩效目标实现程度、及时发现存在的问题并提出相应对策措施，促进预算绩效目标如期保质保量实现。

    （三）预算完成后，做好绩效评价工作

    要求省直各部门各单位要以绩效目标为依据，对预算资金产出和结果的经济性、效率性和效益性进行绩效自评价，如实反映财政资金实际绩效情况，并提出改进意见和建议。财政部门和预算主管部门，根据管理需要对重大政策、重大投资、重大民生项目资金、部门和单位整体支出开展绩效评价，积极引入第三方机构进行重点评价。今年省财政厅完成了52个省级重点财政支出项目绩效评价和3个部门整体支出绩效评价工作，并在编制2019年预算时得到了应用。

    （四）注重绩效评价结果的反馈及应用

    一是将绩效评价结果及时反馈给主管部门和预算单位，要求其根据评价结果，建立绩效问题整改方案，完善管理制度，改进管理措施，反映整改效果，按照规定向财政部门报送整改情况，提高资金使用效益。二是将评价结果作为预算资金安排、政策调整、专项资金竞争性分配的重要依据，对绩效好的政策和项目原则上优先保障，对绩效一般的政策和项目要督促改进，对交叉重复和碎片化的政策和项目予以调整，对低效无效资金一律压减或取消，对长期沉淀的资金一律收回并按照有关规定统筹用于亟需支持的领域。

    四、规范债务管理，防范化解政府性债务风险

    （一）规范举债融资机制，硬化政府债务预算约束

    严格按照《预算法》和国务院43号文件规定，加强债务限额和预算管理，一是对2014年底甄别锁定的存量政府债务，在政府债务限额内发行政府债券予以置换，置换债券收支全部纳入预算管理；二是新增政府债务在国务院下达我省的限额内举借，分市债务限额分配结果经省政府报省人大财经委和预工委备案；编制预算调整方案，债务收支全部纳入预算管理，经省人大常委会审查批准，发行新增政府债券，支持政府重点工程建设，债务收支全部列入预算调整方案，“借、用、还”全部纳入预算管理，经本级人大常委会批准，严禁在预算外举借任何政府债务，将政府债务规模均控制在限额内。截止2017年底全省政府债务率为56．2％，比全国地方债务率76．5％低20．3个百分点，比警戒线100％低43．8个百分点；截止2018年8月底，全省政府债务余额2780．4亿元，控制在财政部下达我省限额3186．8亿元之内，全省政府债务风险总体可控。

    （二）加强评估预警，摸清底数、清理存量、遏制增量，积极稳妥化解隐性债务风险

    一是省政府成立政府债务管理领导小组，印发出台《山西省政府性债务风险应急处置预案》；督促指导市县成立本级政府债务领导小组并出台《风险应急处置预案》，建立风险评估、预警和责任追究机制；二是建立融资平台公司等债务以及政府中长期支出事项统计监测制度，加强隐性债务预防和识别，加大财政、审计、金融监管等部门监督检查力度，坚决制止政府违规举债融资行为，对违规事项通过撤销承诺担保函、停止项目实施、修改完善协议、提前偿还债务等方式进行了整改，避免了债务风险进一步加剧；三是积极推进交通管理体制改革，通过组建山西交通控股集团有限公司，以市场化方式化解高速公路债务2800多亿元，全省政府性债务规模下降了48％；将高校新校区债务40亿元转为政府债务，通过发行政府债券置换，降低高校偿债压力；四是对高风险地区采取约束性措施并进行预警通报和严密监控，风险防范做到早发现、早预警、早处置；组织部署对隐性债务摸底核查和统计监测，全面准确掌握隐性债务底数，制定防范化解政府隐性债务风险的具体意见和风险化解方案，通过5－10年时间，稳妥有序化解隐性债务存量。

    （三）加强债券资金绩效管理

    省财政将把债券使用情况纳入预算绩效评价范围和督查范围，组织对债券项目进行绩效评价，对债券使用管理薄弱的个别市县进行通报批评，绩效评价结果作为下年度债券分配的重要依据。

    五、建立与人大沟通联系机制，服务人大监督

    （一）加强组织领导，统一研究部署

    印发了《山西省财政厅关于加强与省人大代表联系的方案》和《山西省财政厅关于加强向人大代表汇报工作的通知》，进一步明确了做好向省人大代表汇报工作的总体要求、责任划分、工作方式和流程规范。

    （二）畅通联络渠道，建立对口联系

    印发了《关于做好与省人大代表对口联系的通知》。由厅办公室牵头负责，全面收集整理了省人大代表联系方式，结合省人大代表行业领域特点及厅机关各处室职责分工实际制定了《省人大代表专人联络服务表》，确保每名代表都有指定人员负责对口联系。同时，要求每名联络服务专人随时保持与省人大代表的联系畅通，及时做好各位代表的日常联系汇报工作。

    （三）主动报告工作，服务代表履职

    积极配合人大开展预决算审查。省人大及其常委会正式会议召开前，将预决算报告及草案等相关资料提前发放至参会人员手中进行审阅；财政预决算报告及草案、预算调整方案在正式审议前30日，向省人大财经委、省人大常委会预工委进行全面汇报和详细说明，积极配合人大相关部门进行初审。省人大财经委和预工委提出初审意见后，省财政厅认真研究，逐条反馈意见采纳情况。人代会期间，财政预算报告以书面形式报请人代会审查批准，省人大财经委、预工委初审意见及财政处理意见印发至人大代表审阅。省财政厅各有关处室分赴各代表团，听取人大代表意见建议，并就有关问题当面答复。另外定期向代表寄送财政工作进展情况、《人大代表专阅财政资料》、解读说明等，详细介绍财政工作进展情况、重大财税改革情况以及涉及《预算报告》的知识解读、情况说明等相关资料，方便广大代表进一步了解财政工作，有效履行职责。

    （四）认真负责办理代表意见建议

    逐件分析研究人大代表的审议意见和建议，在此基础上，明确责任主体、明确办理时限、明确办理要求，确保人大代表建议件件有人办、事事有回音。积极配合省人大及其常委会相关机构组织的各类会议、调研等活动。在厅门户网站设立省人大代表建议专栏，在大众网络平台开通财政政务微博，向社会公布热线电话和电子邮箱等方式，扎实做好人大代表相关建议的收集整理、回复办理工作。规范办理流程，明确环节责任。健全工作机制推行领导领办机制、面商办理机制、落实反馈机制，提高建议办理质量，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。

    六、积极推进预算联网，支持开展人大监督

    （一）高度重视，精心部署预算联网监督工作

    预算联网监督，是人大对财政预算监督方式的重大改革。通过网络系统的互联互通，将打破原来信息获取渠道狭窄、静态、事后的格局，形成对财政预算编制、执行的全过程监督，意义重大。为配合省人大更好地完成预算联网监督工作，专门成立了山西省财政厅预算联网监督工作领导小组，明确了领导组的工作职责，确定厅党组书记、厅长任组长，分管厅领导任副组长，相关处室为成员单位。明确责任人专门负责与我省人大常委会的具体对接和配合，建立了分工明确、各司其职的内部工作协调机制。为进一步合理搭建我省预算联网监督系统平台，我厅与省人大预工委先后赴全国人大、天津参与座谈，考察当地预算联网监督系统的建设，重点就系统部署思路、覆盖范围、软硬件环境进行交流学习。

    （二）明确任务，制定预算监督联网实施目标

    安排厅预算、国库、信息技术部门统筹安排，立足长远，提出预算监督联网系统覆盖范围、网络联通方式的初步思路。总体而言，我省国库集中支付改革早已推进到省直所有部门及所属1700多个基层预算单位，资金类型涵盖一般公共预算、政府性基金和国有资本经营预算，预算单位的所有支出都通过国库集中支付系统运行，遵循预算指标控制用款计划，用款计划控制资金支付这一模式。预算监督联网以国库集中支付系统为依托，可以实时获取各项资金的指标、计划及实际支付情况是否一致，资金支付用途与方向是否准确。按照省人大常委会确定的实施方案，我厅将积极配合实施预算监督联网。

    （三）全面推行财政业务信息化建设，为实现预算监督联网提供系统支撑

    近几年，省财政持续推进财政业务信息化建设，初步建立从预算指标、用款计划、资金收付到账务处理的全流程信息系统控制体系，基本实现国库业务全流程的信息化管理。财政部门与预算单位、税务机关、人民银行、商业银行的联网程度不断提高，为实现预算监督联网提供了系统支撑。目前，按照人大预算联网监督系统与国库外围平台接口方案要求，我厅认真梳理优化现行系统，积极做好数据准备与报送工作，确保数据系统终端网络连接畅通，数据传输及时、完整、准确，为人大加强对政府全口径预算决算审查监督，推动预算公开透明提供技术支持。

    （四）安排预算联网监督系统建设及运行经费，大力支持人大开展预算监督工作