关于人大预算审查监督重点
向支出预算和政策拓展工作开展情况

    一、我省学习贯彻《指导意见》的主要举措

    中共中央办公厅印发的《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》（以下简称《中央指导意见》）下发以后，省委高度重视，要求抓紧落实《中央指导意见》，并作为今年深化改革的一项重点任务。省委书记、省人大常委会主任娄勤俭同志第一时间对学习贯彻《中央指导意见》作出批示，省人大常委会党组就做好贯彻落实工作提出了明确要求。

    省人大财经委、常委会预算工委对《中央指导意见》开展了集体学习。在深刻领会其精神实质的基础上，结合江苏实际，深入开展调研，起草了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的实施意见（讨论稿）》（以下简称《省实施意见稿》）。在今年4月中旬召开的全省人大财经工作座谈会上，省人大常委会分管领导对学习贯彻《中央指导意见》作出了相应部署；各市人大常委会分管负责同志及财经委、预算工委负责同志结合本地实际，就如何学习好、贯彻好《中央指导意见》以及修改完善《省实施意见稿》展开了深入讨论。其后，我们多次与省财政厅等部门沟通协商，并由省人大常委会办公厅向省政府办公厅发函，征求意见和建议。9月28日，省人大常委会党组审议通过了《省实施意见稿》并报请省委审定。

    我们在起草《省实施意见稿》过程中，重点把握以下原则：一是把牢正确的政治方向，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，实行正确监督、有效监督、依法监督；二是全面贯彻中央文件精神，把中央要求与江苏实际紧密结合起来；三是突出支出预算和政策审查监督的创新举措，在贯彻落实中央决策部署的前提下，将实践证明行之有效的做法加以固化，尚在探索中的做法提出原则要求；四是坚持问题导向，针对影响人大预算审查监督实效的突出问题，找准支出预算和政策审查监督的主攻方向和发力点，着力提高改革举措的针对性和可操作性；五是把加强预算审查监督定位为人大常委会的一项全局性工作，统筹人大资源，汇聚各方力量，形成监督合力。

    《省实施意见稿》在全面贯彻《中央指导意见》的前提下，立足江苏实际，从以下方面进行了深化、细化：

    第一，关于贯彻落实全国人大常委会有关指导意见。党的十八届三中全会以来，全国人大常委会把预算审查监督工作摆在更加突出的位置，切实加大了对地方人大预算审查监督工作的指导力度，出台了一系列指导意见。贯彻落实好这些指导意见，必将有力推动地方人大预算审查监督工作水平的提高。为此，《省实施意见稿》强调：“认真贯彻落实全国人大常委会《关于建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制的意见》，建立健全人大代表参与预算审查制度”；“认真贯彻落实全国人大常委会关于推进地方人大预算联网监督工作的部署要求，加快形成人大与政府财政、收入征管、社保、国资、审计等部门横向联通，省市县三级人大纵向贯通的预算联网监督网络”。

    第二，关于进一步充实支出预算和政策审查监督的内容。在《中央指导意见》所列内容的基础上，把我省人大预算审查监督工作中有待加强和改进的其他重要事项也写入《省实施意见稿》。比如，在财政转移支付方面，突出审查“专项转移支付分地区、分项目编制情况”、“专项转移支付项目资金管理制度的建立和完善情况”、“专项转移支付采用因素法分配所占比重及分配方式的合理性情况”等。再比如，在政府债务方面，强调“各级人大及其常委会不得违法为政府或其融资平台举债作出承诺或者担保等决议”；“推动政府融资平台市场化转型，剥离政府融资职能，健全和完善PPP项目、政府购买服务审核评估机制。”

    第三，关于完善人大预算审查监督的方式方法。长期以来，我省人大预算决算审查监督的主要方式是听取和审议预算报告、决算报告等综合性报告，而听取和审议专项工作报告这种形式，在预算决算审查监督工作中则较少运用。这次《中央指导意见》强调地方各级人大及其常委会应当“听取和审议政府关于重点支出预算和政策专项工作报告”，体现了工作监督与预算审查监督的有机统一，反映了加强预算绩效监督的实际需要，有利于拓展人大预算审查监督工作的深度，提高人大审查监督的针对性和有效性。因此，《省实施意见稿》对地方各级人大常委会“听取和审议政府关于重点支出预算和政策专项工作报告”提出了刚性要求，即“每年至少安排一次”。同时，为了提高预算联网监督工作的针对性和和有效性，《省实施意见稿》还提出“建立健全审查指标体系和监测预警模型”。

    第四，关于拓展人大代表参与预算审查监督的广度和深度。《省实施意见稿》要求：“充分发挥人大代表的主体作用，在预算编制、部门预算预审、本级预算初审、人代会审查等各个环节，认真听取人大代表的意见建议，及时回应社会各界关切。”

    第五，关于强化财政部门配合人大监督的责任。《省实施意见稿》强调：“各级政府财政部门要认真研究处理人大财政经济委员会就本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况提出的初步审查意见，逐条反馈处理意见，并对预算草案和报告作进一步修改完善。要大力推进资金使用绩效评价，强化评价结果运用；财政部门应将绩效评价结果报告送交人大常委会预算工作委员会备案。”

    二、我省人大开展支出预算和政策审查监督的基本情况

    十八大以来，我省各级人大以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻中央和省委关于人大工作的新部署、新举措、新要求，紧紧围绕“强富美高”新江苏建设，积极探索支出预算和政策审查监督的内容和形式，实行正确监督、有效监督、依法监督，取得了一些初步成效。

    1.坚持开展部门预算预先审查。每年年底，我们选择20—30个省级部门，对其当年预算执行和下年预算编制情况进行预先审查。突出部门项目预算审查监督，重点审查新增项目的立项依据、实施内容、绩效目标设定、预算支出明细等情况；对持续实施项目，还审查预算执行进度、结余结转、绩效评价结果及应用等情况。比如，我们在审查省级保障性住房建设引导资金预算时，认真学习领会中央关于供给侧结构性改革的方针政策和决策部署，针对一些市县房地产存量较大的问题，要求省财政厅、住建厅下调该地保障性住房建设目标任务，调整资金分配和使用方式，将住房保障资金更多用于发放困难群体租购房补贴。再比如，我们在调研中发现一些市县农家书屋工程专项资金绩效不明显，要求有关部门改进项目实施内容和方式，压减项目资金或者调整补助范围。总的来说，预算工委提出的预审意见在财经委初审意见中得到较好体现，省财政部门据此修改完善了有关支出预算和支出政策。

    2.探索开展预算专题审议。江苏省人大常委会学习借鉴全国人大常委会的好经验、好做法，听取和审议了省政府关于全省社会保险基金管理和监督情况的专项工作报告。我委向常委会提交了有关调研报告。常委会组成人员在审议中，既肯定了全省社保基金监管工作所取得的明显成效，也指出了社保制度区域分割格局尚未根本改变、部分地区基金收支矛盾比较突出、社保基金投资渠道单一、医保基金资源配置不够合理等四个方面的突出问题，提出了进一步突出社会保险资源配置的公平性、科学提高社会保险基金管理使用的效率性、着力增强社会保险制度的可持续性、切实维护社会保险基金的安全性、深入研究社会保险政策的调控性等五个方面的意见。省政府及财政、人社等部门对上述审议意见进行了全面深入的研究处理，落实情况较好。

    3.广泛组织人大代表参与预算审查监督。省人大常委会和各市人大常委会普遍建立人大代表预算审查监督联络员制度，遴选财经专业背景深厚、议事意愿积极主动的人大代表担任预算审查监督联络员；加强联络员预算审查理论与实务培训，提高其预算审查监督能力；组织联络员参与部门预算预审和本级预算初审工作，认真梳理其提出的意见和建议；在人代会审查预算过程中，联络员较好发挥了骨干、引导和带动作用。组建省人大代表财经预算专业小组。南京、扬州等市完善人代会议程和日程，专门安排时间审查预算，并由每个代表团负责审查一个部门预算，会后加大人大代表预算审查意见督办力度，收到了较好的效果。

    4.着力整合人大预算审查监督资源。认真贯彻省委《关于改进审计查出突出问题整改情况向省人大常委会报告机制的意见》，促进审计监督与人大预算审查监督紧密衔接，形成监督闭环，审计查出问题整改力度不断加大，成效更加显著。连云港市人大常委会着力开展审计查出问题整改情况满意度测评。在部门预算预先审查和本级预算初步审查中，省人大经财委、常委会预算工委均邀请有关专门委员会和工作委员会参加，共同做好预算审查监督工作。南京市人大常委会制定了《各相关委员会审查监督部门预算暂行办法》，有关委员会参与预算审查监督工作向制度化、程序化、规范化发展。加强预算审查监督专家库建设，省人大常委会成立决策咨询专家库财经预算工作咨询专家组，南京、徐州、南通等市人大常委会建立了预算审查专家委员会或者专家咨询组。

    5.积极推进预算联网监督。2017年6月全国人大常委会在广东召开座谈会作出全面部署后，我省迅速行动起来，按时完成了阶段性任务。省人大常委会于当年9月正式开通预算联网监督综合查询系统，各市也于年底前全部实现与财政国库集中支付系统的联通。在县级人大中，目前已开通50余家。省委书记、省人大常委会主任娄勤俭和省长吴政隆到省人大常委会机关调研时，专门视察了省人大预算联网系统，对人大开展预算联网监督给予了充分肯定。今年9月，我们在南京召开全省人大预算联网监督系统软件研发现场会，全面推进预算联网建设工作。

    总体来说，预算法修正案颁布实施以来，全省各级人大积极贯彻落实，不断加强对政府预算的全口径审查和全过程监督，在健全工作机制、完善制度建设、创新工作方式、增强监督实效等方面做了许多积极有效的探索和实践，人大预算审查监督工作正在由程序性为主向程序性与实质性并重迈进。但根据党中央的新要求，对照预算法的规定，与先进省市相比，我们的工作还有许多亟待改进和加强的地方。比如，部门预算预先审查的手段单一，深度不够；人代会期间审议时间安排过少，代表参与的热情不高等。

　　我们将以此次贯彻落实《中央指导意见》为契机，不断改进和完善预算审查监督工作，切实承担起“看好百姓钱袋子”的重要职责。