严格落实预算监督
力推财政管理水平不断提升
北京市财政局
近年来，在市人大的监督支持和财政部的关心指导下，北京市财政局以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以习近平总书记视察北京重要讲话精神为根本遵循，贯彻中央及市委、市政府各项决策部署，认真落实中共中央办公厅《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》（简称《指导意见》）要求，努力构建全面规范、公开透明、标准科学、约束有力的预算管理制度，积极促进落实人大代表的“知情权”、“参与权”和“监督权”，不断提升财政业务管理水平，为加快“四个中心”功能建设、提高“四个服务”水平、抓好“三件大事”、打好“三大攻坚战”等全市中心工作提供坚实财力保障。
一、突出聚焦，不断提升财政管理水平
紧紧围绕贯彻落实党中央和市委市政府重大决策部署，以及十八届三中全会关于“审查预算的重点由平衡状态、赤字规模想指出预算和政策拓展”的要求，在预算的编制和管理上突出重点、聚焦中心，不断强化财政支出政策管理，优化财政支出结构，推进实施绩效管理，完善转移支付体系，全力防范债务风险，不断提升财政管理水平。
（一）聚焦“重点”，统筹保障中心工作
牢牢把握首都城市战略定位，认真落实新版《北京城市总体规划》和《京津冀协同发展规划纲要》，围绕首都经济社会发展中的热点、难点问题，依据全市重点领域财政支出政策，本着“统筹兼顾、突出重点”的方针，优化支出结构，加大财政资金统筹力度，按照“保基本、保运转、保重点”的资金保障顺序，聚焦财力优先保障市委市政府确定的重大改革、重要政策和重点项目及符合国民经济和社会发展规划的项目。同时，不断健全市政府重大项目决策机制。财政部门在汇总各部门上报项目预算基础上，向市委市政府汇报重点项目预算安排清单及建议；根据市委市政府研究调度情况，组织部门对项目预算进行调整完善，切实加强“事与钱”的统筹，使年度预算更好地体现市委市政府工作思路和中心意图，确保不留硬缺口。
（二）聚焦“政策”，加强支出预算和政策管理
认真落实“人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展”的有关要求，强化对支出预算和政策的管理。一是实施财政支出政策清单制管理，对财政支出政策进行全面系统的梳理，建立财政支出政策库， 健全“部门职责－支出政策－预算项目”三级预算编制层级架构，所有预算项目均在部门职责和支出政策框架下编列。实施支出政策分类管理，对于每年都需安排的，设置为经常性政策，一次编报、每年度根据实际情况调整后使用；对于起止时间跨年度、需分年安排的，设置为阶段性政策，编报时分年编制预算；对于起止时间均为当年的临时工作，设置为一次性政策，来年不再安排。同时，定期对支出政策进行绩效评价，并根据评价结果对政策进行完善优化或清理整合，逐步建立财政支出政策动态调整机制。二是强化支出政策约束。要求部门申报年度预算应控制在既定支出政策和规模以内，新增支出原则上通过调整支出结构解决，因市委、市政府新批准重大政策、重大改革等需新增支出的，要在报送该预算时做出详细说明，并附上部门决策的依据和过程，以及具体的实施方案。政策依据不充分或决策程序不完整的资金需求，不得纳入政策库，不得安排年度预算。
（三）聚焦“绩效”，提升财政资源配置效率
紧紧围绕党的十九大提出的“全面实施绩效管理”有关精神，在不断完善事前评估、事中跟踪、事后评价的全过程绩效管理体系的基础上，探索开展绩效成本预算试点的工作思路。绩效成本预算是一种以目标为导向、以项目成本为衡量、以业绩评估为核心的新型预算管理模式，其核心是在分析成本效益的基础上编制预算，最大限度发挥财政资金使用效益。2018年起，我市在借鉴国际先进经验的基础上，立足国情市情，按照“点面结合、分类推进、重点突出、积极稳妥”的工作基调，在公共服务、生态保护、城市管理、产业发展4个适用方向的部分领域，运用成本效益法，试点形成绩效成本预算框架体系。按照公共财政原则，划分政府与社会、企业、个人职责边界，明确不同级政府事权和支出责任，区别公益性、准公益性、市场化项目的财政保障方式，建立“部门职责－保障范围－行业标准－投入成本－工作数量－施政结果－绩效考核”的闭环管理机制，客观测算、全面衡量实施成本并制定成本定额标准，确定预期效益和监督考核指标，保障各方责任特别是政府托底责任的有效落实，有效推动部门决策科学化和政府治理现代化，最大限度发挥财政资金使用效益。
（四）聚焦“优化”，着力完善转移支付政策体系
按照财政事权与支出责任划分情况，不断优化转移支付结构，完善转移支付政策体系，推动落实新版《北京城市总体规划》。一是积极推进“增一般、减专项”工作，促进实现各区财政平衡和基本公共服务均等化。2017年，市对区一般转移占转移支付总额的76％，超过财政部要求（60％），专项转移支付规模和项目个数连续三年“双下降”，区级可统筹财力不断增强。二是不断完善市对区转移支付制度，围绕全市中心工作，制定“疏解整治促提升”等支持政策，增强各区财政保障能力，支持各区加快推进构建高精尖经济结构。三是积极完善差异化转移支付政策，引导各区落实区域功能定位。积极支持“留白增绿”、棚户区改造、老旧小区综合整治等专项行动，促进核心区和中心城区加快疏解非首都功能；健全生态涵养区生态补偿政策体系，落实美丽乡村建设、浅山区绿化等转移支付支持政策，支持生态涵养区发展。
（五）聚焦“化债”，防范化解债务风险
按照《财政部关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）和《财政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号）以及中央关于防范政府隐性债务等相关规定，全面加强债务管理。一是将债券项目纳入年度预算进行编制，加强债券项目储备，对于符合发行政府债券安排的项目，优先通过发行债券解决。将新增债券项目纳入预算调整，将政府债券还本、付息和费用支出纳入年度预算安排。健全政府性基金预算项目控制机制，加强专项债券项目预算和资金的闭环管理。推行实施债务项目绩效管理，加强债务资金使用和对应项目实施情况监控，推动债务资金绩效评价，强化成果应用。二是坚决遏制政府隐性债务增量。牢固树立底线思维，严禁违法违规融资担保行为，严禁以政府投资基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等名义变相举债，强化对地方国有企业和事业单位的监管，进一步完善地方建设项目和资金管理。
二、主动作为，落实人大代表“知情权”、“参与权”和“监督权”
近年来，北京市财政局认真落实《预算法》、《北京市预算审查监督条例》，紧紧围绕落实人大代表的“知情权”、“参与权”和“监督权”，在对支出预算和政策开展全口径审查和全过程监管方面，积极探索尝试，不断拓展人大参与预算审查的形式，畅通与代表沟通渠道，丰富提交审议材料内容，在完成好“法定动作”的基础上，积极探索“自选动作”，为人大审查预算创造积极有力的条件。
（一）不断完善沟通渠道，兑现代表知情权
在预算草案提交市人代会审查过程中，由于《预算报告》、《预算草案》专业性强，而人代会会期短、审议内容多，代表难以全面细致地审议相关内容。为此，近年来，我局一方面主动向代表宣传财政业务，注重加强与代表的日常沟通；另一方面，不断提高上会材料的通俗易懂性，丰富上会材料的形式和内容，以便代表多渠道、全方位地了解财政工作。
1、加大财政政策宣传力度。借助市人大财经委对财经代表小组成员进行预决算审查培训的机会，向代表介绍部门决算编制情况和下年度预算编制要点，并针对代表关注的重点，选取农业、科技等重点领域代表宣传相关财政政策。同时，结合新闻宣传工作，建立财政工作微信公众号，协调市人大有关部门向代表进行宣传推广，通过灵活多样的形式通报最新出台的财政政策、财政改革进展等情况，以便每位代表随时了解财政工作最新动态，更好地监督财政工作。
2、加强与代表日常沟通。考虑到财政工作涉及面广、专业性强，北京市财政局从日常工作入手。建立每月向全体代表寄送月度收支分析制度，及时向代表汇报全市财政收支情况、中央最新财税改革精神和部署、我市推进财税体制改革等情况，以便代表更加全面深入了解财政工作，引导代表客观理性地看待财政改革进程，最大限度地争取代表的理解认同。
3、不断提高上会材料通俗易懂性。针对代表反映的《预算报告》、《预算草案》专业性强、不易理解等问题，北京市财政局不断创新上会材料的内容和形式，在《预算报告》中通过画图列表的方式对枯燥的数字进行生动、直观地说明，对部分财政专业术语和重点工作进行名词解释，将《预算草案》单独成册并在每张报表后按科目附上文字说明，便于代表理解报表数字与预算安排事项、预算执行情况的关系，提高预算通俗易懂性。
4、设立部门预算查询系统。为便于代表全面、详细了解各部门预算安排情况，在召开代表大会期间，在市人大门户网站设立市级部门预算电子查询系统，代表可在此系统中查询到提交代表大会审议的所有市级部门的预算草案，了解到该部门的职责、年度收支总体情况、所有项目预算情况、三公经费财政拨款预算情况、政府采购预算情况、政府购买服务预算情况、绩效目标等关注内容。
（二）邀请代表参与事前绩效评估，体现代表参与权
事前绩效评估是在预算编审环节引入社会监督、建立“参与式预算”的重要探索，主要是在预算编制过程中，选择部分民生领域项目及代表关注的重大项目，通过委托社会第三方、聘请专家、邀请代表委员参与等方式，对项目支出的相关性、预期效益、预期效率、可持续性、风险等进行研究论证，提出评估建议，为财政资金安排决策提供科学依据。
从2010年开始，北京市财政局在全国率先探索实施预算项目事前绩效评估试点工作，并积极邀请代表、委员参与，使代表提前参与预算编制、介入预算监督。从近几年实践看，人大代表、政协委员参与事前绩效评估的热情较高，参与达800余人次。代表和委员不仅对项目预算的必要性、可行性等提出意见，同时也对政府部门设定的评估程序是否完善，邀请的专家是否合适，政府部门对评估结果如何处理等方面提出了意见并进行监督，有效地履行了“依法监督”和“民主监督”的职责，对推进政府民主决策、提高预算管理的科学性和透明度起到了积极的作用。
（三）突出预算报告重点，保障代表监督权
为便于代表更全面深入理解、监督财政预算和管理工作，在按《预算法》、《北京市预算审查监督条例》要求全面提交上会材料的同时，突出重点政策、重大支出、重要工作，切实保障代表监督权，促进人大监督“横向到边，纵深到点”。
1、突出报告重点支出政策。自2015年起，北京市在《预算报告》中改变以往“按收支科目报账”的做法，首次尝试按“按重点领域报账”。即打破预算科目的界限，按京津冀协同发展、科技创新发展、生态环境建设、城市建设管理、保障改善民生等重点领域，汇报统筹三本预算资金支持首都经济社会发展的支出政策和资金安排情况，突出了对重点支出政策的报告，明确各领域预算安排依据，便于代表总体把握财政资金重点投向，提升了《预算报告》的通俗性，得到了代表的好评。
2、突出报告“两重”情况。2016年底，北京市出台了《北京市预算审查监督条例》，明确将重点支出和重大投资项目纳入预算审查监督范围，并对“两重”进行了界定。按照上述要求，自2017年预算起，结合代表关注热点，选取居家养老、老旧小区综合整治、学前教育、新一轮百万亩造林绿化行动计划、新机场北线高速等“两重”项目，向市人大报送项目确定的依据、绩效目标和实施方案等，在预算执行中及时向市人大汇报“两重”执行情况，配合推动健全重点支出与重大投资项目决策机制。
3、突出报告重点财政工作。在落实《预算法》，按要求向人大报告总体预算收支情况的基础上，聚焦财政重大改革、重要政策，将预算绩效管理、转移支付改革、政府债务管理、政府投资引导基金等重点财政工作情况向市人大专题报告，并根据代表意见及时完善相关政策，提升代表参与预算审查的广度和深度。
（四）推进预算联网监督，增强代表监督时效性
人大预算联网监督是落实党中央对加强人大预算审查监督的要求的具体表现，也是推动建立健全全面规范、公开透明预算制度的必然要求。为深入贯彻落实全国人大与财政部工作部署，北京市财政局按照“力争用三年时间形成横纵贯通的预算联网监督网络，首先与本级政府财政部门实现联网”的要求，2017年11月，开通国库集中支付系统查询访问权限，实现了预算指标下达、用款计划与支付申请、资金支付信息的查询。2018年3月，在全国人大基础版的基础上，开发建设人大预算联网监督系统，于2018年6月底前完成上线试运行。
我市人大预算联网监督系统分财政预算监督、部门预算监督、专项监督、预警监督等四个板块，涵盖政府预决算、部门预决算、“四本预算”收支执行、部门预算执行、政府债务、绩效管理等多方面，包括 6400余张报表、1100余张图形、42万余条数据，集查询、统计、预警、分析、服务于一体，实现数据可视化、分析图形化、预警智能化、互动实时化。我市人大预算联网监督系统具有以下几个特点：一是凸显我市监督热点，增加特色内容。在专题监督中增加了预算草案解读、绩效报告、重大支出及重点投资安排等情况，在预算编制中单独展示转移支付预算、基本建设预算等，将部门预算执行进度情况以更加直观的图表显示。二是更加体现实时原则，按日传输实时数据。三是加强部门预算执行监督。增设部门预算执行预警和分析相关功能，增加相应图表。四是系统部署和网络联通更加体现方便安全。系统直接部署在市人大服务器，同时实现市人大、财政双向网络联通。
下一步，北京市财政局将继续落实《指导意见》有关要求，配合市人大研究提出我市贯彻落实意见，将前期探索的有关方法、措施进行规范化，按照规定的程序、方法，充分听取意见建议，不断细化和完善提交审议和汇报内容，结合专题调研、专题审议等工作，配合提高人大法律监督的针对性和有效性，推进依法行政、依法理财，不断提高财政管理水平，促进首都经济社会持续平稳健康发展。
