关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策
拓展的工作实践
上海市人大财经委 上海市人大常委会预算工委
本届上海市人大财经委、常委会预算工委成立以来,坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大精神,根据党中央及市委的各项决策部署,在市人大常委会领导下,就贯彻落实中办《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》(以下简称《指导意见》),推进人大预算审查监督工作进行了积极的探索与实践。根据会议要求,现将市人大财经委、常委会预算工委有关工作情况简要介绍如下。
一、深入学习认真领会《指导意见》的精神要义
年初,中办印发《指导意见》,这是党中央加强人大预算审查监督职能的重要决策部署,是在新的历史条件下推动人民代表大会制度与时俱进、健全人大监督制度的一项重要举措。上海市人大常委会高度重视做好学习贯彻落实工作。
一是认真执行全国人大下发的学习贯彻通知。在常委会分管副主任肖贵玉的领导下,财经委、预算工委认真学习《指导意见》。《指导意见》明确提出了六方面要求、五方面主要内容、八项措施,我们感到,预算审查监督的方向更加明确了。在认真研读、深刻领会的基础上,市人大常委会副主任肖贵玉率队赴全国人大财经委、常委会预算工委,认真听取了全国人大对地方人大贯彻落实《指导意见》的具体要求。
二是积极宣传《指导意见》的精神要义。我们召开多场专题座谈会,向部分市人大代表宣传解读《指导意见》的主要精神与内容,并听取代表对做好地方人大预算审查监督工作意见建议。我们还召开市、区人大财经工作例会,组织与会人员学习讨论、统一思想,按照《指导意见》要求,对改进和完善市区人大预算审查监督工作做出部署,推动《指导意见》在全市范围得到贯彻落实。
三是加强沟通、及早部署、同步落实《指导意见》。在全国人代会召开期间,常委会分管副主任肖贵玉带领财经委、预算工委走访市财政、审计、国资等部门,同步推动政府部门按照《指导意见》的要求改进预算、决算报告的编制工作、审计监督工作,确保政府部门将改革举措落到实处。全国人代会会后,上海市人大常委会主任殷一璀就预算审查监督工作中贯彻落实《指导意见》情况专题听取两委汇报,提出做好市本级人大预算审查监督工作的具体要求。
二、一以贯之、深化完善,把向支出预算和政策拓展的要求落实到各项工作中去
历届上海人大的预算审查监督工作,坚持传承注重监督实效的理念,一以贯之地监督推动财政预算资金的使用实效和重大政策的执行效果。新一届上海人大结合《指导意见》的新任务新要求,进一步细化了审查监督工作。
(一)将意见要求落实到法定审查环节中
深化完善今年的决算初审工作。今年决算审查的重点进一步突出党中央和市委重大方针政策、决策部署的贯彻落实情况。我们推动财政部门调整决算报告的结构和内容,重点报告和反映支出预算调整情况、支出预算完成情况、重大项目的资金绩效与政策实施效果情况。同时,结合《指导意见》的新要求,与审计部门沟通,完善本年度审计监督的重点内容和重点项目,同步调整审计工作报告的结构内容,加强对专项资金绩效和政策执行情况审计,并在今年向常委会会议报告的审计工作报告中加以重点反映。10月份,我们还将重点跟踪监督财政专项资金支出和污染防治、促进乡村振兴、金融风险防控等政策落实中审计查出问题的整改情况,并以现场视察加“微询问”的方式推动整改到位。
今年,我们还同步改进2018年上半年预算执行情况监督工作。以往我们大多是按照财政资金量的占比来确定调研部门,今年结合全国两会和市人代会的精神,围绕与推动经济高质量发展、加大改革开放力度、抓好决胜全面建成小康社会“三大攻坚战”的国家任务,上海“五个中心建设”的目标任务,以及中国国际进口博览会等有关的重点部门、重大项目的预算执行情况开展调研,审查监督部门预算贯彻落实党中央重大方针政策和决策部署情况。
(二)巩固既有审查工作,同步创新审查方式
1、以预算联网监督系统建设为抓手,做好监督支出预算和政策的源头设计。上海市人大常委会的预算联网监督系统从设计理念上就将《指导意见》的工作要求落实到系统功能和模块中去。在内容设置上,我们力求打造从预算编制开始的全过程智能审查计划,以预算编制、调整、执行和决算审查为纵线,以部门预算、国有资产监督管理、重大投资建设项目、重点支出、政策执行、转移支付下达执行等为横线,进行审查监督分析。在整体框架上,通过建立人大代表、专家、专门委员会、预算工委以及联网部门五个工作平台,让不同用户按照各自的工作要求、在各自的管理权限内开展在线审查监督及相关服务。在做法上,系统不仅服务保障财经委、预算工委的审查工作,还同步为各专门委员会开展专项工作监督提供财政预算领域的数据信息支撑,从财权和事权两方面实现对支出预算和政策执行的监督。今后,我们将对联网监督的重点领域作前瞻性安排,以项目监督为抓手,进一步夯实政府采购项目、政府债务等监督内容。
2、聚焦社会关注度高的财政专项资金开展持续监督。我们每年选取公共服务性强、社会关注度高、事关经济社会发展热点,且具有一定资金规模的专项资金,作为监督重点。2013年来,分别对财政投入教育资金、高等教育经费、节能减排专项资金的使用情况开展专项监督。在本届常委会开局之年,根据《指导意见》关于“加强对重点支出与重大投资项目执行情况的监督,督促实现支出绩效和政策目标”的要求,我们聚焦支持上海“五个中心”建设中的“科创中心”建设和科技投入政策供给,开展关于财政科技投入资金的专题调研。实地走访本市9家研究机构和企业及部分外省市科技园区,重点调研营造普惠性科创资金投入政策落地情况等8大类内容,充分审查财政科技投入对上海建设具有全球影响力的科技创新中心的实际支撑作用,推动政府优化财政资金科技投入管理,提高使用效益。
3、改进2019年预算编制审查工作。按照《指导意见》的要求,在内容上我们将重点审查支出预算的总量与结构、重点支出与重大投资项目、部门预算、财政转移支付、政府债务等。在对政府预算的解读工作中,将增加资金使用绩效、政策执行效果、重大项目实施进展的内容,以数据和实例拓展预算解读深度。
(三)发挥人大代表和审查专家的作用
2017年,根据全国人大出台的《关于建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制的意见》,我们研究制定了本市的实施意见。今年年初,《指导意见》提出要通过多种形式充分听取人大代表、专家等社会各界意见建议。本届市人大财经委、常委会预算工委在以往工作基础上,根据新形势新要求,继续推进该项工作。
1、组织部分市人大代表经常性参与人大预算审查监督工作。我们在常委会委员联系代表的基础上(每位常委对口联系10名代表),在人代会的36个代表小组中,再各遴选1至2名有财会知识基础、关心预算审查监督工作的代表,组建了预算审查监督“粉丝团”。目前,共计有68名代表成为审查监督的骨干队伍。我们通过组织代表参与预决算初审、部门预算检查以及各类专项调研,让代表在日常监督工作中充分发表意见,也使代表意见可以在预算报告草案的准备和修改阶段就能得到及时解决。
2、借助预算审查咨询专家的参谋智囊作用。本届预算审查特邀咨询专家队伍主要由市人大代表、历届财经委及预算工委委员,以及政府部门官员、高校有关专家等,共计22名。今年,我们已就推进人大审查监督重点向支出预算和政策拓展、预算联网监督系统召开专家座谈会,让专家们建言献策。
三、关于深化落实预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的思考和建议
(一)注重发挥人大法定职能的内在优势,夯实预算审查监督
人大履行立法、监督、代表等法定职责,体现了人民当家作主,管理国家大事的权力。这是人大制度的内在优势,也是人大开展预算监督的优势所在。去年,全国人大出台了《关于建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制的意见》,就是将加强代表履职、发挥代表的主体作用与预算审查监督具体工作相结合,形成了制度性安排,从制度设计上彰显了预决算审查的民主性。这是一项成功的制度设计,借鉴这个经验,我们建议进一步研究探索人大的各项法定职能与预算审查监督相融合、相贯通的具体工作。如,在推进预算审查监督重点向支出预算和政策拓展取得成效,在预算联网审查监督工作成熟的基础上,可以对照人大预算审查初审程序,探讨人大预算草案修正案的可行性。如,可以探索通过常委会讨论决定重大事项的方式,把人大对政府重大投资项目的监督做制度化安排。还比如,结合财政预算绩效管理改革方向,研究政府预算绩效向人大常委会报告的工作机制等。
(二)对地方人大预算审查监督工作加强指导
近年来,全国人大积极创新预决算审查监督机制,每年都提出新的工作推进目标要求,有力促进了地方人大预算审查监督工作不断向前发展。作为地方人大的专门委员会和工作委员会,我们的体会是,做好人大预算审查监督工作必须严格贯彻落实党中央精神和全国人大的要求。为此建议,全国人大进一步加强对地方人大的经常性指导,总结推广各地方监督工作的好经验好做法,指导地方人大不断提升工作水平。
具体到《指导意见》的贯彻落实,地方人大在操作层面希望得到全国人大财经委、预算工委的指导和帮助。《指导意见》在组织保障中明确“人大财政经济委员会、有关的专门委员会、常委会预算工作委员会等工作机构要积极作出安排,深入扎实开展审查监督工作”,各专门委员会如何落实审查监督工作,在常委会层面可以建立怎样的长效机制,也是我们需要探索实践的问题。
(三)推动各级人大预算审查监督机构队伍建设
新形势下,人大预算审查监督工作面临许多新任务,加强地方人大预算审查监督工作机构建设,增强力量,是确保和提升预算审查监督的专业水平和工作质量的重要保障。目前,各级人大预算审查监督机构设置情况差异较大,全国省一级层面就存在多种模式,且大都存在机构设置不健全、人员配备不到位的问题。希望以贯彻落实《指导意见》为契机,将加强各级人大预算审查监督队伍建设提上议事日程。希望全国人大就地方各级人大预算审查监督机构的设置、人员配备,做出原则性的指导意见,明确制度安排。