法制日报记者陈丽平

　　6月15日在京举行的十一届全国人大常委会第六十四次委员长会议建议,6月27日开始举行的十一届全国人大常委会第二十一次会议,继续审议行政强制法草案。

　　这是全国人大常委会会议第五次审议备受关注的行政强制法草案。这表明,距这一草案最终成为法律已为时不远。

　　从1999年3月全国人大常委会法制工作委员会开始行政强制法起草工作至今,已有12年。行政强制法漫漫12年立法之路,终于有望向终点冲刺。

　　初次审议

　　草案剑指行政强制的乱和滥

　　2005年12月24日,北京人民大会堂。

　　出席十届全国人大常委会第十九次会议的全国人大常委会组成人员,每人拿到一本厚厚的行政强制法草案及其说明。

　　行政强制法是我国行政法制建设立法三部曲中的第三部法律,前两部是行政处罚法、行政许可法。

　　由全国人大常委会法律工作委员会历时6年半起草完成的草案,凝结着立法机关、部分全国人大代表和专家、学者的心血。

　　行政强制是指对违反行政法律规范或者不履行生效的行政决定的行政管理相对人的人身权、财产权和其他权利予以限制或者处分,直接执行或者迫使当事人履行由具体行政行为所确定的法律上的义务。

　　法工委副主任信春鹰受委员长会议委托,作行政强制法草案说明时指出:“目前,由于没有统一的法律规范,一些行政机关在执法过程中,既存在对某些严重违法行为因缺乏强制手段处理不力的情况,也存在行政手段滥用的情况。”

　　据介绍,行政强制立法的指导思想有两个方面,一方面是赋予行政机关必要的手段,保证行政机关履行职责,维护公共利益和公共秩序；另一方面,是对行政强制进行规范,避免和防止权力的滥用,以保护公民、法人和其他组织的合法权益。

　　有专家形象地说:“这是一个天平,要把它摆平,既要给行政机关权力,又要给老百姓救济和保护。”

　　当时共有七章七十七条的草案,调整范围包括行政强制措施和行政强制执行两方面内容。

　　明确行政强制的设定权,是从源头上解决行政强制“乱”的关键。过去由于没有统一的行政强制法,立法法也没有对行政强制的设定权作出明确划分,行政强制的设定权不明确,不仅法律设定行政强制,法规、规章也在设定行政强制,甚至规章以下的规范性文件也设定行政强制。其后果是,行政机关在实施管理过程中“滥”用行政强制,侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益,也不符合依法行政的要求。

　　对此,草案规定原则上行政强制措施由法律设定。同时,规定行政法规、地方性法规可以设定部分行政强制措施。

　　现行法律、法规对行政强制程序没有统一的规定。通常的做法是,由实施强制的机关自行规定程序,不一致,不统一。申请法院强制执行的,法院进行实质审查还是形式审查,是由行政庭受理还是由执行庭直接执行,实践中各地做法也不统一。由于缺少统一的程序规定,执行中随意性大,侵害公民、法人或者其他组织合法权益的情形时有发生。有的执法部门在暂扣车辆时,暂扣了几个月甚至一年多也不处理,最后把车交还给车主时,车都快报废了。

　　制定行政强制法,一个主要内容就是规范行政强制的程序。草案规定了行政强制措施实施的程序,并对限制公民人身自由等强制措施从程序上进行了严格限制。

　　二次审议

　　不扣押与违法行为无关财物

　　初次审议后,法工委将草案印发各省区市、中央有关部门和法学教学、研究机构等单位征求意见。

　　2007年6月,全国人大法律委员会、全国人大常委会法工委会同国务院法制办在江苏省召开研讨会,听取部分省市人大常委会法制委、政府法制办的意见。

　　随后,法律委召开会议,根据常委会组成人员的审议意见和各方面意见,对草案进行了逐条审议。

　　当年10月24日开始举行的十届全国人大常委会第三十次会议,第二次审议了行政强制法草案。

　　为了保护当事人的合法权益,防止行政机关任意扩大查封、扣押的范围,新草案增加规定:“查封、扣押的物品限于涉案财物,不得查封、扣押与违法行为无关的财物。”并相应增加对违反上述规定的法律责任。

　　在草案征求意见过程中,有的地方提出,行政强制只是促使当事人履行法定义务的一种手段,不是目的。当事人经教育自觉改正违法行为,履行法定义务的,就不要再采取行政强制,应对行政机关教育和引导当事人自觉履行义务作出规定。

　　为此,草案有关规定被修改为:“实施行政强制措施,坚持教育与强制相结合。”

　　三次审议

　　不查封扣押个人生活必需品

　　行政强制法是一部规范行政强制的设定和实施,保障和监督行政机关依法履行职责,维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人合法权益的重要法律。

　　为此,立法机关在制定这一法律的过程中,采取了十分审慎的态度。在常委会会议对草案二次审议后,全国人大法律委、全国人大常委会法工委认真研究了常委会组成人员和各方面的意见,并于2009年6月连续两天在京召开座谈会,征求国务院有关部门、部分地方人大和地方政府法制办、专家学者的意见,对草案作进一步修改。

　　当年8月24日开始举行的十一届全国人大常委会第十次会议,第三次审议了行政强制法草案。

　　为了规范行政强制的设定,保障公民、法人和其他组织的合法权益,草案增加了设定行政强制的事前论证和实施中的评估程序。

　　目前,行政强制措施的执法主体比较庞杂,有的地方和部门将行政强制权委托给社会组织和不具备资格的执法人员实施,有的甚至雇用临时人员执法,执法的随意性较大,侵害公民合法权益的情况时有发生,影响了法制的严肃性和政府形象。

　　根据有些常委会组成人员提出的应当对行政强制的执法主体进一步加以规范的意见,草案增加两项内容:“行政强制措施权不得委托。”“行政强制措施应当由行政机关具备资格的正式执法人员实施,其他人员不得实施。”

　　草案还从程序上加强了对公民、企业合法权益的保护:不得重复查封；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品；延长查封、扣押的决定应当告知当事人。

　　四次审议

　　对代履行范围作出严格限定

　　三次审议后,全国人大常委会通过中国人大网向社会公开征求对草案的意见,共收到3800多条意见和建议。

　　同时,法工委会同国务院法制办对行政法规中规定的行政强制措施和行政强制执行的情况进行了全面梳理和分析研究。

　　今年4月20日,十一届全国人大常委会第二十次会议开始举行,第四次审议行政强制法草案。

　　原草案规定行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。国务院法制办公室提出,行政处罚法为解决对一些事项多头执法的问题,规定了相对集中行政处罚权制度,相关行政处罚权集中到一个行政机关后,与行政处罚有关的行政强制措施也应当由相应的行政机关实施,否则,相对集中的行政处罚权就难以落实。

　　为此,新的行政强制法草案规定:“依据行政处罚法第十六条规定行使相对集中行政处罚权的行政机关,可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”

　　草案还进一步严格规范行政强制权,并对行政强制程序作了完善,对代履行的范围作出严格的限定。

　　常委会组成人员在审议时表示,经过多次审议,行政强制法草案已比较成熟。

　　本月底举行的全国人大常委会第二十一次会议将第五次审议行政强制法草案。我们有理由相信,历经12年立法之路的行政强制法草案,会很快成为法律。