全国人民代表大会常务委员会：

    我受全国人大财政经济委员会的委托，现对《中华人民共和国国有资产法（草案）》作说明。

    新中国成立以来特别是改革开放以来，在党的领导下，经过全国人民的艰苦奋斗，经济建设取得了举世瞩目的辉煌成就。我国国有经济日益发展壮大，已积累起数量巨大的国有资产。据统计，至2006年末，全国仅国有及国有控股的非金融类企业的总资产和净资产就分别达到29万亿元和12.2万亿元。把国家所有即全民所有的国有资产保护好、运用好，把国有资产权益实现好、维护好，巩固和发展国有经济，增强国有经济的活力、控制力、影响力，对于坚持我国社会主义基本经济制度，增强综合国力和民族凝聚力，不断提高人民生活水平，具有十分重要的作用。

    在建立和完善社会主义市场经济体制的改革进程中，我国国有资产管理体制和国有企业经营机制改革取得明显成效，国有经济的总体实力进一步增强，在国民经济中继续发挥着主导作用。同时，也应清醒地看到，有些国有企业在改制过程中，将国有资产低价折股、低价出售，甚至无偿分给个人，或者以其他方式和手段侵害国有资产权益，造成国有资产流失的情况比较严重，引起人民群众和社会各方面的广泛关注。要求制定专门的法律，健全制度，堵塞漏洞，切实维护国有资产权益，保障国有资产安全，促进国有经济巩固和发展的呼声很高。近年来，每年都有许多全国人大代表提出尽快制定国有资产法的议案、建议，成为本届全国人大代表提出议案、建议最多的立法项目之一。物权法出台后，制定国有资产法以落实物权法的有关规定、切实保护国有资产权益的要求更加迫切。

    全国人大常委会和国务院都高度重视国有资产法的制定工作。常委会将其列入五年立法规划和2007年立法计划，常委会领导同志对制定这部法律提出明确要求。国务院领导同志要求有关部门积极配合做好工作，保证国有资产法的制定按计划顺利进行。按照常委会立法规划和年度立法计划的要求，全国人大财经委员会在第八届、第九届全国人大财经委员会为制定国有资产法所做大量工作的基础上，继续会同有关部门广泛调查研究，召开各种类型座谈会，征求各方面意见，反复论证，从实际出发确定立法重点，拟订了国有资产法（草案稿），并于今年10月下旬召开座谈会，分别听取国务院有关部门、部分地方人大和政府有关部门，以及部分中央和地方国有企业对草案稿的意见；经进一步修改后，请国务院法制办公室再次征求国务院有关部门的意见。国务院法制办汇总各有关部门的意见并报国务院领导，总的认为，草案稿体现了党的十六大以来中央确立的国有资产管理体制改革的方向和总体思路，总体框架基本合理，内容较为全面，结构严谨，基本成熟，赞成提请全国人大常委会审议；同时，也提出了一些修改意见。财经委员会会同有关方面对草案稿又作了进一步修改，形成了《中华人民共和国国有资产法（草案）》。草案已经全国人大财政经济委员会第九十四次全体会议审议通过。

    一、制定国有资产法的总体思路

    制定国有资产法，必须贯彻党的十六大、十七大精神，依照宪法规定，坚持社会主义基本经济制度，保障国有经济的巩固和发展。要从实际出发，针对社会普遍关注、迫切需要通过立法解决、实践经验也比较成熟的主要问题作出规定。经广泛征求意见，各方面普遍认为：目前，经营性国有资产管理中需要专门立法加以规范的突出问题，主要是如何维护好国有资产权益，保障国有资产安全，防止国有资产流失，促进国有经济的巩固和发展。针对这方面的问题建立起比较完善、有效的法律制度，是迫切需要的。国有资产立法应当以此为重点，确立相关的法律制度。对改革过程中正在探索、尚需总结实践经验的一些问题，本法可暂不规定或者只作原则规定；对应由国家宏观政策调整的国有经济战略布局和结构调整等问题，本法可以不作规定；对公司法等法律、行政法规中已有明确规定的保障企业经营自主权，建立现代企业制度、完善法人治理结构等问题，应依照有关法律、行政法规的规定执行，本法可只作衔接性的原则规定。

    二、草案的主要内容

    按照上述总体思路，草案共9章76条，主要规定了以下内容：

    （一）关于本法的适用范围

    国有资产一般可划分为由国家对企业的出资形成的经营性资产，由国家机关、国有事业单位等组织使用管理的行政事业性资产，以及属于国家所有的土地、矿藏、森林、水流等资源性资产。经汇集各方面意见，反复研究论证认为：上述三类资产在功能、监管方式等方面有很大不同，难以用一部“大而全”的法律全面调整。考虑到有关资源性资产已有相关的专门法律调整，行政事业性资产的管理目前也有相应的行政法规规范，而经营性国有资产在国有资产中占有很大比重，具有特殊的地位和作用，实践中迫切需要专门立法的问题突出，据此，草案规定：本法适用于经营性国有资产，即国家对企业的出资和由此形成的权益。国家对金融类企业的出资和由此形成的权益，也属于经营性国有资产，应当纳入本法的统一规范和保护范围；同时，考虑到对金融类资产监管的特殊性问题应适用有关金融方面的法律、行政法规的规定，据此，草案还规定：经营性国有资产中的金融类资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

    草案起草过程中，各方面对由政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的经营性国有资产适用本法，认识比较一致；对目前仍由其他部门按照国务院的授权履行出资人职责的经营性国有资产是否适用本法，曾有不同意见。经反复研究认为，根据党的十六大有关精神，依照物权法的有关规定，凡是国家出资的企业，都应由政府代表国家履行出资人职责，政府可以授权国有资产监督管理机构或者其他有关部门、机构代表政府履行出资人职责。国有资产监督管理机构或者政府授权的其他部门、机构履行出资人职责的经营性国有资产，都应适用本法规定。这样处理，有利于依法对各类经营性国有资产的统一规范和一体保护。各有关方面对草案规定的本法适用范围已经形成共识。

    此外，对本法的名称，在草案起草过程中曾有不同意见，提出过多种方案。经反复比较研究，考虑到经营性国有资产在全部国有资产中占有较大比重，实践中需要专门立法的也主要是经营性国有资产的有关问题，因此，将本法名称仍定为国有资产法，同时对本法的适用范围作出明确规定，较为适宜。

    （二）关于国有资产监督管理体制

    在草案起草过程中,曾设想对国有资产监管体制问题作出比较明确具体的规定，但对于如何规定，一直有不同意见，难以取得一致。经多次征求意见，反复研究认为：建立符合社会主义市场经济体制要求的国有资产监管体制，是一个渐进的过程，需要在实践中总结经验，逐步完善，目前在法律中作出明确具体规定的条件还不成熟，因此，以作出原则性的规定为宜，具体监管体制可由国务院根据改革进程作出具体规定并适时调整。这样处理，既有利于通过立法解决实践中迫切需要解决的保障国有资产权益，维护国有资产安全的主要问题，又可为国有资产监管体制的进一步改革完善留有空间，比较切合实际。据此，草案根据党的十六大、十七大有关精神，原则规定：“国家建立健全与社会主义市场经济体制相适应的国有资产监督管理体制”；“国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责”。

    关于本法是否规定和如何规定国有资产监督管理机构的具体职责问题，草案起草过程中也曾有不同意见。经研究认为：国有资产监督管理机构作为政府的特设机构，其具体工作职责应依照宪法和国务院组织法等法律的规定，由政府确定，不必在法律中规定。这也是其他立法处理这类问题的通常做法。

    （三）关于履行出资人职责的机构

    根据党的十六大提出的“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责”的国有资产管理体制的要求，总结这几年改革的实践经验，草案对履行出资人职责的机构作了专章规定，按照国有独资、控股、参股的不同企业类型，规定了政府授权的机构履行出资人职责的主要内容、方式和责任等，以从法律制度上解决国有资产出资人代表到位，行使国有资产出资人权利，承担维护出资人权益责任的问题。考虑到目前履行出资人职责的机构主要是政府国有资产监督管理机构，同时国务院还授权其他有关部门对某些国有企业履行出资人职责，如授权财政部对中国邮政集团公司等履行出资人职责，草案规定：由政府“国有资产监督管理机构”以及政府“授权的其他有关部门、机构”，按照本级政府的授权，履行出资人职责。这样规定，兼顾了目前的实际情况，也为国务院根据改革需要适时调整履行出资人职责的机构留有余地。

    （四）关于国家出资企业

    草案对国家出资企业作了专章规定。草案规定，国家出资企业包括企业全部注册资本均为国有资本的国有独资公司和非公司制的国有独资企业，也包括企业注册资本中包含部分国有资本的国有资本控股公司和国有资本参股公司。本法规范的重点是国有独资企业、国有独资公司和国有控股公司。需要说明的是，有关国家出资企业的组织形式、设立方式、内部组织机构及治理结构、企业的经营自主权等，主要适用公司法等专门的企业组织法律的规定，草案对有关问题主要是作了与相关法律相衔接的规定。同时，草案还对国家出资企业对其投资设立的企业的相关权益作了规定。

    （五）关于国家出资企业的管理者

    企业管理者直接负责企业财产的经营管理。国家出资企业的管理者对维护国有资产权益关系重大。草案按照建立健全与现代企业制度相适应的企业管理者选拔任用机制的要求，总结企业人事制度改革的实践经验，并与公司法等法律规定相衔接，按照国有独资、控股、参股的不同企业类型，对国家出资企业管理者的有关事项作了专章规定。主要包括：一是规定了应由履行出资人职责的机构任免或者建议任免的企业管理者的范围；二是规定了国家出资企业管理者的任职基本条件；三是规定了对有关企业管理者的任命或者建议任命的程序；四是规定了企业管理者履行职责应遵守的基本准则和责任；五是规定了对有关企业管理者的兼职禁止、经济责任审计、考核、奖惩等事项。

    （六）关于涉及国有资产权益的重大事项

    国家出资企业的合并、分立、改制、增减资本、发行债券、重大投资、为他人提供担保、国有资产转让，以及企业的资产评估、利润分配、申请破产等事项，与出资人权益关系重大，也是实践中发生国有资产流失的主要环节，各方面普遍要求作出有针对性的法律规定，依法加强监管，维护国有资产权益，防止国有资产流失，促进国有资产保值增值。草案以这部分内容为重点，在广泛调查研究，认真总结实践经验，研究现行有关法规、规章和政策规定的基础上，将实践证明是行之有效的、成熟的规定和做法，以法律的形式固定下来，对关系国有资产出资人权益的重大事项作了专章规定。主要包括：一是按照国家出资企业的不同类型，对关系出资人权益重大事项的决定权限和决策程序作了明确规定，既注意保障企业依法享有的经营自主权，又注意保证国有资产出资人代表履行职责到位，依法行使出资人权利；二是规定了企业改制、与关联方交易、国有资产转让、资产评估等应遵守的基本规则，防止以“暗箱操作”等手段侵害国有资产出资人权益；三是对企业的重大投资、提供担保、转让财产等行为规定了防范风险的基本要求；四是规定了职工的民主监督，对涉及职工权益的重大事项，应当听取工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式征求职工的意见，接受职工的监督。通过这些规定，从法律制度上构建起保障国有资产安全、防止国有资产流失的屏障。

    （七）关于国有资本经营预算

    国有资本经营的收益属于国家。将国有资本经营收益纳入预算管理，有利于合理调整和规范国家出资企业的收入分配关系，有利于增强政府的宏观调控能力，进一步推进国有经济布局和结构的战略性调整，促进国有企业的改革和发展，也有利于使全体人民共享国有资本的经营成果。根据党的十六大、十七大提出的建设国有资本经营预算制度的要求，草案明确规定对国有资本收益实行预算管理。依照预算法的规定，并参照今年9月国务院发布的《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，草案对国有资本经营预算的收支范围、编制原则、编制和批准程序等作了原则规定。同时，考虑到国有资本经营预算制度正在试点，还需要在实践中逐步调整完善，草案规定：国有资本经营预算管理的具体办法和实施步骤由国务院规定，报全国人大常委会备案。

    （八）关于对国有资产的监督

    草案就加强对国有资产的监督作了规定。包括各级人大常委会通过听取政府关于国有资产监督管理情况的专项工作报告、组织对本法实施情况的执法检查等，依法进行监督；政府对其授权履行出资人职责的机构履行职责的情况进行监督；审计机关依法实施审计监督；以及接受社会的监督等。根据我国国情，建立起全方位的避免国有资产流失、保障国有资产安全的预防体系。

    （九）关于法律责任

    草案对履行出资人职责的机构及其工作人员、国家出资企业的管理者、有关中介机构等违反本法规定，侵害国有资产权益，造成国有资产损失的法律责任作了明确规定，以依法制裁违法犯罪行为，保障本法的有效实施。

    《中华人民共和国国有资产法（草案）》和以上说明是否妥当，请审议。