2007年12月26日上午，十届全国人大常委会第三十一次会议分组审议《中华人民共和国社会保险法（草案）》。发言摘登如下：

郑功成委员说，统筹层次问题，我们看到，从目前来看争议比较大的是，草案里谈到养老保险省级统筹。统筹层次，是对这个制度的管理本位和责任本位的规定，统筹到省，省要对这个负责，统筹到全国，中央要对这个负责，背后隐含的是哪一级政府对这个制度负责的问题。我们回避这个问题是不妥当的。但是，目前把养老保险定为省级统筹，还是滞后的。因为养老保险应当是全国统一的制度，只有全国统一了这个制度，才符合公平原则，才能够维系劳动力市场的统一，才能真正符合市场经济的要求，统一了制度，也不存在农民工养老保险关系转移的问题。现在养老保险的地区统筹已经成为了阻碍劳动者流动和损害公平的负面因素，而且这种情况会越演越烈，劳动者会受到不同程度的损害。将来劳动者的流动规模会越来越大，所以统筹问题是法律不能回避的问题，其他的险种可以地方统筹，养老保险必须立足于全国统筹来解决问题，一步到位全国统筹是养老制度建设成本最低的方案。

贺一诚委员说，养老保险应该全国统筹。工伤保险、医疗保险、生育保险可以由地方统筹，但养老保险特别需要全国统筹，因为如一个雇员到企业时18岁，如果到60岁退休，中间可能去不同的地方及不同企业工作，不能让他退休以后没有地方拿钱。所以，这就需要全国统筹这个基金，让基金去投资，不断地保值、扩大，这样才能达到保险法的基本目标。从80年代到现在已经20多年了，有了很多的经验，要总结好经验，在法律当中落实好这方面。我建议第24条第2款第一句修改为“基本养老保险基金实行全国统筹”。

林强委员说，关于社会保险基金的统筹，提高社会保险基金统筹的层级是完善社会保险制度的关键环节。从草案第24条的规定来看，“社会保险基金实行的是省级统筹”。但是从人力资源流动，以及提高社会保险整体的抗风险能力的角度来看，光靠省级统筹显然是不够的，最好实行国家统筹。现在还有一些路需要走，还有一些工作要做，但是不管怎么说，作为一部法律的制定，必须要有前瞻性，应该考虑到在一个省的范围内统筹有不少困难，应该逐步实行国家统筹，特别是基本的养老保险。

乌日图委员说，关于统筹层次的问题，之前已经作了适当的修改，现在一审稿第24条中有表述“基本养老保险基金实行省级统筹”。社会保险统筹层次决定了社会保险功能和作用的发挥，因为社会保险的最重要的原则是互济性，只有统筹的层次越高，基金互济的能力才更强，但是现在我们社会保险的统筹层次都太低。据我了解，实施时间最长，统筹层次目前最高的养老保险除了北京、天津、上海是在全市范围实行资金的统收统支，也只是在十几个省市实行省级范围内的调剂金制度。其他省、自治区实行地市级的统筹。医疗保险和其他保险基本上是地市县级统筹，甚至在省会城市里还要分一个省直单位和市直单位的统筹，所以，全国的社会保险基金被分割成很多块，这就必然影响资金的调剂能力。这看上去是一个技术问题，实际也隐含着政府责任问题，因为各项社会保险基金的钱都是单位的个人缴，如果在一个省里想把这个市的钱拿来到那个市使用，这肯定是有相当大的阻力，只有财政的钱，比如转移支付的方式实现调剂。如果政府的责任能够到位，在各项保险中政府拿了钱，这个调剂的作用就比较大了，统筹的层次也会迅速提高。实际上我们国家在建国初期的社会保险实行的就是全国统筹，那个时候归全国总工会管，一开始就是全国统筹。我认为，这条表述要更积极一些，至少应该在本法中体现由目前的省级统筹逐步向全国统筹过渡。而且不能仅仅是一个养老保险，其他保险项目也要逐步向全国统筹过渡。

王梦奎委员说，关于统筹层次。现在很不统一，法律应该采取更积极的态度，要有前瞻性，有利于全国统一市场的形成，而不是分割市场和封闭地区经济。现在国内各地经济的联系，全国范围内人员的流动，比过去任何时候都要广泛。法律要有利于这种市场经济体制下全国统一市场的形成和发展。如果目前做不到的话，至少应该规定一个逐步实现全国统筹的方向，目标应是积极推动更大范围的统筹。现在有的地方反对，特别是有的经济发达的地区反对，因为采用现行办法他们得到好处多。我希望利用这个机会，通过中央的权威，人大的权威，推进市场经济体制的建设，推动全国经济的发展。

石秀诗（全国人大财政经济委员会副主任委员）说，全国统筹的问题。现在主要是经济发达地区有意见，财政部也有一些担心。从社会发展的需要来说，实行全国统筹是很必要的。这部法律原来连省级统筹都没有写，财经委在审议的时候，委员们一致意见是至少要写到省级统筹，这才改成现在的样子。这几年我们的社会保险基金都是有结余的，现在我们几项保险基金都是有结余的。全国养老保险，到2006年的累计结余达到5489个亿，2006年一年总收入6310亿，支出4897亿，当年结余1413亿。这几年经济状况比较好，企业的生产经营情况比较好，基本养老金收的情况也比较好，在目前情况下，实行全国统筹应该说条件比较成熟了。

陈秀榕委员说，制定社会保险法比较复杂，很多实际问题需要研究。比如各险种统筹范围的问题，是全国统筹还是区域统筹，现在很多险种都是区域统筹，在实际操作过程中会遇到很多困难。如：医疗保险是采取区域统筹的方法，而目前随着经济社会的发展，人员流动比较大，到参保区之外工作生活就享受不到医疗保险待遇等等问题，这些都要很好地调查研究，制定相应的对策。

郭树言委员说，第一，国家应尽快提高统筹层次，起码要实现省级统筹，这是解决地区间差别的一项重要措施。例如三峡总公司身处湖北宜昌，在社保方面有的是全省统筹，还有一部分是在宜昌统筹。由于当地的经济水平比不上首都，最后它们把社保放在北京办理，据说转到北京以后，同种待遇比宜昌地区高了70%。出现这些问题，关键就是统筹层次太低，这部法应该把提高统筹层次说得更硬一些，但法律草案中是交给国务院来处理。我认为，利用这几年国家财政增长比较快的好形势，加快提高统筹层次，否则不要说东、中、西的差别，就一个省内县域间的差别也很难解决。第二，我同意刚才大家都谈到的，要尽快解决人员流动了而保险不能转的问题，这实际上就是个转帐的问题，但是由于统筹层次低，保险部门服务意识是，不愿麻烦，使这一问题长期不能解决。这不仅影响了参保人员的参保积极性，实际上也影响了保险事业的发展。

田玉科委员说，关于统筹层次问题，目前普遍存在社会保险统筹层次比较低的问题。因为人员会流动，包括所从事的工作岗位变动，有时候在企业，有时候可能在事业单位，如果不做实个人账户的话，随着岗位的变动、工作区域的变化，那么社会保险就不会得到落实。最近有一个例子，我们研究所招了一位秘书，当初他在南京做过一段时间工作，交了保险，前不久单位通知他回去拿保险费，说有一千多块钱，我觉得很奇怪，为什么保险费需要回去取呢？这是社会保险统筹层次太低的具体例子。单位给个人交了钱，一旦人走了就要把钱退还给他，这样一来，将来的养老是没有保障的。

厉无畏委员说，我赞成个人基本养老保险费实行全国统筹，并必须建立起个人账户，这是一个最基本的问题。另外关于第41条，“个人跨地区流动或者发生职业转换需要转移接续社会保险关系的，按照国务院有关规定办理。”我认为这里不是需要不需要的问题，只要发生流动，就应当为职工办理转移手续，具体办法可以由国务院规定。否则谁来确定需要不需要？既然发生了流动就应该办，至于办理的手续，可以研究。

闻世震委员说，第一，现在养老保险制度在全国有一个很大的问题是不能转移，包括农民工，希望在方针上增加“能转移”三个字。将来机关事业单位实行养老保险制度，对企业和机关事业单位的人员流动更加有利，这是社会保险法要留有空间的一个重要问题。第二，建议提高养老统筹层次问题。社会保险法当前关键的是要解决好养老保险和医疗保险的问题，但是大家也看到了附件。现在美国、德国一些国家，都是全国统筹的，所以养老保险建立全国性的统筹制度，从长远来看，应该作为我们的一个最终目标。但不是现在就能做到的，因为省级统筹目前还不是全部的省份都能做到，但是作为一部法应不应该设立一个全国统筹的目标呢？应该设立一个目标，即把逐步建立全国统筹的养老保险制度作为一个要求提出来。实际上，不能够实现统筹也是造成各地发展不平衡的一个原因，也没有公正合理地处理在我国的社会主义制度下形成的历史遗留问题。各地区之间退休职工比例权益甚大，因此养老金也出现了差额，甚至很大。有的地区退休职工占全部职工总数20%-30%，甚至更多，有的地区是一位数，因此有的地区养老金不足，有的地区养老金大大结余。作为从地区发展平衡角度来说，国家应该从负担较轻的地区多收一些的养老金作为调剂，补贴给承担重的地区，而不仅仅是国家财政的转移支付。所以我建议养老保险应该实现全国的统筹。

刘隆铸（重庆市人大常委会副主任）说，第24条第2款“基本养老保险基金实行省级统筹”，后面是否可以加一句话，即“并逐步过渡到全国统筹”。后面说得很清楚，基本养老保险是用身份证号码作为养老缴费的登记号码，现在大量存在着全国性的流动，不光是农民工，实际上大学生和其他人口大量的流动，在某一个地区打工之后，个人部分记在个人帐户，企业缴费部分是大部分，这一部分人一走，企业缴费部分这块就沉淀在当地了。国家可以通过转移支付进行平衡，但是能不能在制度的设计上，在基本养老这一块实行全国统筹，这块应该做到，也可以做到。与第24条相照应的第41条“个人跨地区流动或者发生职业转换需要转移续接社会保险关系的，按照国务院有关规定办理”，这一条能不能改一下，改成“已办理社会保险登记的个人跨地区流动或者发生职业转换时，应转移接续社会保险关系”。如果是全市统筹，把自己缴费的部分转移办理一下就可以了，如果是跨省的，是按照个人身份证号码实行缴费登记的，也是可以做到的。将来劳动与社会保障部要有一个全国的联网系统，还有一个基金之间的调剂。

陈志坤（全国人大代表）说，第41条“个人跨地区流动……按照国务院有关规定办理”，这个规定我不是很清楚，在现实中我们感到，主要就是保险不能在全国范围内流动。企业买了社会保险，但由于社保不能流动，有些农民工，包括有些年轻人和其他一些人不愿意买保险，这个问题应该尽快解决。