吴坤

　  正在北京举行的十届全国人大常委会第二十九次会议，8月27日下午首次分组审议了循环经济法草案。与以往有所不同的是，这一草案是由全国人大法律委员会、环境与资源保护委员会、财政经济委员会、全国人大常委会法制工作委员会和国家发展改革委员会、国家环保总局共六个部门共同起草完成的。

    根据立法法的有关规定，可以向全国人大常委会提出法律案的机构主要有国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会等。过去这些机关在起草法律案时，主要是由一个机关甚至其中的一个部门独立完成。像循环经济法草案这样，由全国人大有关专门委员会、全国人大常委会有关工作机构、国务院有关部委联合组成起草领导小组，共同起草法律草案的做法，在我国过去的立法工作中，还比较少见。

　　这一对立法工作程序的重要改革，非常值得各级立法机关在今后的立法中重视。

　　首先，相关部门联合起草法律案，有利于把立法工作中出现的各种矛盾和问题，提前消化和解决在草案起草过程中。

　  循环经济法是初步形成有中国特色社会主义法律体系不可或缺的一部重要法律，也是我国在建立节约型社会中必须制定的一部重要法律。这一法律对推进循环经济发展，提高资源利用效率，保护和改善环境，实现可持续发展，具有重要作用。这一法律也必然涉及许多部门和各行业企业的利益，需要协调的各类矛盾很多，立法难度可想而知。

　　目前，我国已进入改革发展的关键时期，各种矛盾在立法过程中都不同程度地显现出来。甚至可以说，立法的过程就是一个不断协调和平衡各方面利益和矛盾的过程。由全国人大一个专门委员会，或者国务院一个行政部门单独起草的法律案，在提请审议后，由于各方面意见不尽一致，甚至激烈冲突，难以协调和统一，导致草案一度搁置的情况已不鲜见。而这次在循环经济法草案起草过程中，各有关方面共同组成起草领导小组，就立法中的难点问题共同调研，共同协商，共同讨论，共同修改，很快就达成了共识，而且在征求国务院其他有关部门意见的时候也得到广泛认可。这一草案起草过程，充分体现了成立联合起草领导小组的优势。

　　其次，相关部门联合起草法律案，有利于加快立法速度，节约立法成本。

　　法律草案起草工作要经过广泛深入的调研和反复的修改论证过程，是一项难度相当大的复杂的系统工程。在这一过程中，也需要花费必要的立法成本。如果一部草案因“先天不足”而难产，影响的就不仅仅是立法速度和立法成本问题，还会影响到整个国家的民主法制建设进程。相关部门联合起草法律案，可以有效地解决上述问题。循环经济法起草领导小组2005年成立，主要由环资委负责。2006年12月，根据全国人大常委会领导的指示，其他全国人大有关专门委员会、法工委和国务院有关部委的有关负责同志加入到起草领导小组，共同进行研究和起草工作。此后，对草案文本完善、修改步伐大大加快，仅仅用了8个月的时间，就形成草案并顺利由环资委提请全国人大常委会审议，这充分体现了相关部门联合起草法律案这一立法改革所产生的重大作用。

　　按照立法法的有关规定和全国人大常委会现行的立法程序，所有的法律案初审后，都要由全国人大法律委员会根据常委会组成人员和其他方面的意见进行审议、修改，再提请常委会会议继续审议。此次在循环经济法起草领导小组中，有法律委的同志参加，法律委提前就可以了解草案的各项规定，无疑会大大加快以后的草案审议、修改速度。

　　第三，相关部门联合起草法律案，有利于克服部门立法的诟病，提高立法质量。

　　目前在单一部门特别是单一行政管理部门起草法律案过程中，的确存在部门利益法定化、部门权力最大化的情况。有的行政管理部门起草的法律案，只重视部门权力和利益，而忽视其法定义务和不履行义务的法律责任。在草案审议过程中，虽经立法机关反复修改、剔除，但有的规定仍会残存部门立法的痕迹。群众对此也颇有微辞。相关部门联合起草法律案，各部门相互监督，就会大大减轻由一个部门起草法律的诟病，也有利于提高法律案的质量。

　　各相关部门联合成立起草领导小组，起草循环经济法草案，对各级立法机关具有良好的示范作用。希望这不是一个特例，而仅仅是一个开始。我们期待今后有更多的“由相关部门联合起草的法律案”进入立法机关的审议程序。

    来源：法制日报 2007-8-28