一、关于立法的必要性
就业是民生之本，是关系亿万人民群众切身利益的大事。党中央、国务院历来高度重视就业工作，近几年来，先后制定了一系列积极的促进就业政策，这些政策的出台，对于促进就业，增加就业总量，推动经济发展与促进就业良性互动，维护社会稳定产生了积极的影响。据统计，2003年至2005年，全国年均新增城镇就业人员900多万人，与2002年之前相比，每年多增加200万人。通过政策扶持和就业援助，有1400万下岗失业人员实现了再就业，其中包括300多万大龄就业人员。到2005年末，全国城乡就业人员达到7．6亿人，其中城镇就业人员达2．7亿多人，比1990年末增加1亿多人，城镇登记失业率控制在4．3%以下；“十五”期间，城镇新增就业4200万人，转移农村富余劳动力4000万人。但是，我们在看到取得成绩的同时，还必须看到，我国人口多，劳动力总量过大、就业结构性矛盾十分突出，因此，总体上看，我国的就业工作仍然面临着十分严峻的形势，主要表现为：
一是劳动力供求总量矛盾突出，就业压力大。到2010年，全国劳动力总量将达到8．3亿人，城镇新增劳动力供给5000万人，而劳动力就业需求岗位只能新增4000万个，劳动力供求缺口在1000万个左右；
二是劳动力素质与就业岗位需求不相适应而产生的劳动力结构性矛盾突出。一些传统行业由于企业重组改制和实施政策性关闭破产，出现大批下岗失业人员，而一些新兴的产业、行业出现技能劳动者供不应求甚至严重短缺，直接影响经济发展；
三是人力资源市场不规范。一些非法的“黑”职业中介机构擅自从事职业中介活动，蒙骗求职者，侵害求职者的合法权益的问题屡有发生；
四是一些用人单位在招工中存在对妇女、少数民族劳动者、残疾人、农村劳动者以及乙肝病毒携带者的歧视等，侵害了这些劳动者的平等就业权；
五是职业教育和培训工作需要进一步加强。随着我国的经济快速发展，对劳动者的职业能力和素质提出更高要求，迫切需要建立完善以就业为导向的职业教育和培训体制，以提高劳动者的就业能力和创业能力。
为了解决上述问题，有必要制定专门的就业促进法，将促进就业的各项工作纳入法制化轨道，建立促进就业的长效机制。
二、关于就业促进法的形成过程
2007年1月20日，国务院向全国人大常委会提请审议就业促进法（草案）。2007年2月，十届全国人大常委会第二十次会议对草案进行了初次审议。
考虑到就业是民生之本，是关系亿万人民群众切身利益的大事。为了把草案修改好、完善好，全国人大常委会坚持科学立法、民主立法的原则，经委员长会议决定，将就业促进法草案向社会公布，广泛征求意见。自2007年3月25日至4月25日，在一个月的时间里，全国人大常委会法制工作委员会共收到各方面的意见11000多件，其中来自基层群众的意见非常多，企业事业单位职工、进城务工人员、大学生、农民等基层群众所提意见约占收到意见总数的70％。大家对这部法律草案积极献言献策，认为就业是民生之本，制定就业促进法是必要的。有的结合自身的求职、创业经历反映情况，有的对政府的就业促进工作提出建议，有的对草案的具体条款提出修改完善的意见。公众对就业促进法草案的关心和热情，体现了国家立法和人民意志的一致性。
经过认真研究和梳理，全国人大常委会法制工作委员会总结出意见比较集中的七个问题，包括应强化公平就业的原则，反对就业歧视；建议对“政策支持”一章的规定予以具体化；建议将劳动力市场和人才市场统一；建议加大对下岗失业人员、残疾人、农村劳动者等弱势群体的扶持力度；建议加强对职业中介机构的管理和规范；建议对政府促进就业的职能予以明确规定；建议强化全社会促进就业的意识，构建促进就业的社会责任体系等。对这些问题，立法机关进行认真研究，并同有关部门交换意见，对草案进行认真修改。全国人大常委会经过2007年2月、6月和8月三次会议审议，最后高票通过了就业促进法。这些事实表明，这部法律确实是我国科学立法、民主立法的又一重要成果。
三、关于就业促进法的主要内容
就业促进法共有九章，69条，对促进就业的方针政策、公平就业、就业服务和管理、职业教育的培训、就业援助、监督检查、法律责任等作出了规定。这里主要介绍以下六个方面的问题：
（一）关于促进就业的方针和工作机制
工作方针是做好一切工作的指挥棒。为了做好就业促进工作，首先要明确就业促进工作的基本方针。在发展社会主义市场经济条件下，必须充分发挥市场在劳动力资源配置中的基础性作用，政府的职能要从计划经济体制下的包揽就业转为加快培育市场就业机制、创造良好的就业环境。实践证明，坚持“劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业”的方针，有利于把市场机制的调节作用与政府部门的促进就业作用很好地结合起来，是立足于我国国情、解决就业问题的正确选择。因此，就业促进法明确规定：国家把扩大就业放在经济社会发展的突出位置，实施积极的就业政策，坚持劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业的方针，多渠道扩大就业。
为了切实加强就业促进工作，就业促进法明确了促进就业的工作机制，以确保做好这项工作的组织保障：国务院建立全国促进就业工作协调机制，研究就业工作中的重大问题，协调推动全国的促进就业工作。国务院劳动行政部门具体负责全国的促进就业工作；省、自治区、直辖市人民政府根据促进就业工作的需要，建立促进就业工作协调机制，协调解决本行政区域就业工作中的重大问题；县级以上人民政府有关部门按照各自的职责分工，共同做好促进就业工作。
（二）关于促进就业的政策支持
促进就业离不开国家宏观政策的支持。近几年来，国家先后出台了一系列积极的促进就业政策，在实践中发挥了重要作用。因此有必要将这些实践证明是正确的、有效的并且需要长期执行的国家促进就业政策，在法律中肯定下来，建立促进就业的政策支持体系。为此，就业促进法在“政策支持”一章中明确规定了促进就业的产业政策、经贸政策、投资政策、财政和税收政策、金融政策等。具体包括：
1．产业政策：县级以上人民政府应当把扩大就业作为重要职责，统筹协调产业政策与就业政策；国家鼓励各类企业在法律、法规规定的范围内，通过兴办产业或者拓展经营，增加就业岗位；国家鼓励发展劳动密集型产业、服务业、扶持中小企业，多渠道、多方式增加就业岗位；国家鼓励、支持、引导非公有制经济发展，扩大就业，增加就业岗位。
2．经贸政策：国家发展国内外贸易和国际经济合作，拓宽就业渠道。
3．投资政策：县级以上人民政府在安排政府投资和确定重大建设项目时，应当发挥投资和建设项目带动就业的作用，增加就业岗位。
4．财政政策：国家实行有利于促进就业的财政政策，加大资金投入，改善就业环境，扩大就业；县级以上人民政府应当根据就业状况和就业工作目标，在财政预算中安排就业专项资金用于促进就业工作；就业专项资金用于职业介绍、职业培训、公益性岗位、职业技能鉴定、特定就业政策和社会保险等的补贴，小额贷款担保基金和微利项目的小额担保贷款贴息，以及扶持公共就业服务等。
5．税收政策：国家鼓励企业增加就业岗位，鼓励劳动者自主创业、自谋职业，扶持失业人员就业，对吸纳符合国家规定条件的失业人员达到规定要求的企业，失业人员创办的中小企业，安置残疾人员达到规定比例或者集中使用残疾人的企业，从事个体经营的符合国家规定条件的失业人员，从事个体经营的残疾 和国务院规定给予税收优惠的其他企业、人员依法给予税收优惠。
6．金融政策：国家实行有利于促进就业的金融政策，增加中小企业的融资渠道；鼓励金融机构改进金融服务，加大对中小企业的信贷支持，并对自主创业人员在一定期限内给予小额信贷等扶持。
（三）关于公平就业
实行公平就业，反对就业歧视，保障劳动者的平等就业权利，是就业促进工作的一项重要原则。目前劳动者受到就业歧视的情况比较普遍，如性别歧视、学历歧视、户口歧视、外貌歧视、对残疾人的歧视和对乙肝病毒携带者的歧视等，这些歧视问题的存在，损害了劳动者的工作机会和就业权利，使他们在已经处于社会弱势的情况下陷入更大的困境。为了促进公平就业，保护劳动者的平等就业权，就业促进法在劳动法等法律的基础上，对就业歧视的问题作出了更加明确的规定，包括：第三条明确规定：“劳动者依法享有平等就业和自主择业的权利。”“劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰等不同而受歧视。”同时，专门规定了“公平就业”一章，明确规定各级人民政府应当创造公平就业的环境，消除就业歧视。用人单位招用人员和职业中介机构从事职业中介活动，应当提供平等就业机会与公平就业条件，不得歧视妇女、少数民族、残疾人、农民工、传染病病原携带者等劳动者。对于用人单位和职业中介机构违反上述规定，实施就业歧视的，还明确规定了受害劳动者的权利救济渠道。
1．关于就业歧视的行为。就业促进法没有明确规定就业歧视的概念，但参考有关国际公约的规定，从理论上可以认为：用人单位招收录用劳动者，职业中介机构从事职业中介活动，因民族、种族、性别、宗教信仰等不同而对劳动者采取任何区别、排斥或者优惠，从而使劳动者不能就业或者不能享受均等就业机会的，均属于就业歧视的违法行为。但是以下三种情况不构成就业歧视：一是依照法律、法规规定，就部分岗位或者部分劳动者而予以区别、排斥或者优惠的。如劳动法规定，禁止女职工从事矿山井下的工作，这一规定是基于对女职工的特殊劳动保护，而不是对妇女从事矿山井下工作的歧视。二是用人单位基于岗位内在需要而予以区别、排斥或者优惠的。如有的工作岗位需要有相应资质的劳动者，如教师、医生等，如果劳动者没有相应的教师资格、医师资格，则用人单位有权不予录用。三是各级政府为保护和促进特殊困难群体就业而制定的扶持或者优惠政策。如根据就业促进法的规定，各级人民政府对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助，实施税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴等办法，通过自谋职业、企业吸纳、公益性岗位安置等途径，扶持困难人员就业。这些针对就业困难群体而采取的扶持或者优惠政策不属于对非就业困难人员的就业歧视。
2．劳动者受到就业歧视时的权利救济。根据就业促进法的规定，劳动者受到就业歧视的，可以向人民法院提起诉讼。这一规定，应该说是既借鉴了其他国家的有关做法，同时也考虑到了我国的情况。
为了保护劳动者的平等就业权得，反对就业歧视，一些国家设立有专门的公平就业机构。1965年，美国设立了专门解决就业歧视问题的机构--美国公平就业委员会，对违反《民权法案》、《雇用年龄歧视法》、《公平就业机会法》、《公平工资法》、《怀孕歧视法》、《残障人士法案》等法律的规定，实施年龄、残障、国籍、怀孕、种族、信仰、性别等方面就业歧视的行为进行调查处理并代表申诉者向法院提起诉讼。其基本程序为：公平就业委员会在正式受理劳动者关于就业歧视的投诉后，就会直接开展举证工作；在掌握足够证据后，先是调解涉案各方以求达成和解协议；如果调解失败，便直接向法院起诉；如果法院判定就业歧视成立，就会依法对雇主进行处罚。作为一个独立的准司法机构，美国公平就业委员会的建立极大地促进了各个公平就业机会法律的执行。英国于1976年成立了独立于政府的“机会均等委员会”，该组织可以在接到有关就业歧视的设诉后进行调查处理，还可以代表特定的或者不特定的受害人参加诉讼。例如，在一些“歧视性招工简章”中，受害者不是特定的某个人，可以由该委员会提起诉讼。
在我国，目前还没有专门的公平就业机构，因此不可能完全借鉴设立公平就业委员会的做法，也不宜规定由劳动行政部门对用人单位和职业中介机构遵守公平就业规定的情况进行调查处理。因为世界各国还没有由行政部门承担对就业歧视案件进行调查处理的先例，此外由劳动行政部门处理还可能面临难以取证的问题等。因此，在就业歧视的救济渠道方面，就业促进法规定受害人可以向人民法院提起诉讼，依法追究违法行为人的法律责任，如责令改正，要求赔礼道歉，请求侵权损害赔偿等。
（四）关于就业服务和管理
1．劳动力市场和人才市场的统一。目前，我国的就业服务市场分为劳动部门管理的劳动力市场和人事部门管理的人才市场两个部分。在征求意见的过程中，不少意见提出，由劳动和人事两个部门分别对劳动力市场和人才市场进行管理的体制，不利于有效整合资源，整体推进就业工作，同时也与国际上通行的做法不符。建议将两个市场予以统一，称为“人力资源市场”。经过认真研究，就业促进法将 “人才市场”和“劳动力市场”予以统一，称为“人力资源市场”。
2．公共就业服务机构和职业中介机构。在我国的就业服务体系中，既有经营性的职业中介机构，也有非经营性的公共就业服务机构。为了加强对就业服务机构的管理，培育和完善统一、开放、竞争、有序的人力资源市场，规范市场秩序，创造公平的就业环境，促进劳动者通过市场实现就业，就业促进法分别对公共就业服务机构和职业中介机构的设立、服务职责、收费等问题作出了明确规定：
（1）公共就业服务机构。县级以上人民政府建立健全公共就业服务体系，设立公共就业服务机构，为劳动者免费提供就业政策法规咨询，职业供求信息、市场工资指导价位信息和职业培训信息发布，职业指导和职业介绍，对就业困难人员实施就业援助，办理就业登记、失业登记等事务和其他公共就业服务；公共就业服务机构应当不断提高服务的质量和效率，不得从事经营性活动；公共就业服务经费纳入同级财政预算；地方各级人民政府和有关部门、公共就业服务机构举办的招聘会，不得向劳动者收取费用。对公共就业服务机构违反上述规定，从事经营性职业中介活动，向劳动者收取费用的，就业促进法明确规定了法律责任，即：由上级主管机关责令限期改正，将违法收取的费用退还劳动者，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
（2）职业中介机构。在市场经济条件下，人力资源的配置主要通过人力资源市场来实现，而各类职业中介机构无疑在这一市场中发挥了重要的作用。从目前的情况看，大多数的职业中介机构能够守法经营，为求职者提供良好的就业服务；但也有少数职业中介机构出现侵害求职者的合法权益的问题，有的向求职者提供虚假的招聘信息，骗取求职者的服务费；有的向求职者额外收取费用及各种名目的押金、保证金；有的扣押求职者的身份证或者其他证件等等。此外，一些未经许可和登记的“黑中介” 擅自从事职业中介活动，蒙骗求职者。
为了加强对职业中介机构的管理，就业促进法明确规定，从事职业中介活动，应当遵循合法、诚实信用、公平、公开的原则；用人单位通过职业中介机构招用人员，应当如实向职业中介机构提供岗位需求信息；禁止任何组织或者个人利用职业中介活动侵害劳动者的合法权益。同时，明确规定了设立职业中介机构的条件和程序，以及职业中介机构的禁止行为，包括不得提供虚假就业信息，不得为无合法证照的用人单位提供职业中介服务，不得伪造、涂改、转让职业中介许可证，不得扣押劳动者的居民身份证和其他证件，或者向劳动者收取押金等。对于职业中介机构有上述法律规定的禁止行为之一的，要依法承担相应的法律责任。
（五）关于职业教育的培训
职业教育和培训是我国教育和人才工作的重要组成部分，是实施科教兴国战略、人才强国战略和加强人力资源能力建设的重要途径。加强职业教育和培训工作，加快培养创新型人才和专业化高技能人才，带动劳动者整体素质的提高，是各级政府、各类职业院校、职业技能培训机构和用人单位的重要职责。为此，就业促进法明确规定：国家依法发展职业教育，鼓励开展职业培训，县级以上人民政府根据经济社会发展和市场需求，制定并实施以就业为导向的职业能力开发计划，加强对劳动者的职业技能操作训练；鼓励和支持各类职业院校、职业技能培训机构和用人单位依法开展就业前培训、在职培训、再就业培训和创业培训；建立健全劳动预备制度，对未能继续升学的初高中毕业生实行一定期限的职业培训；组织和引导进城就业的农村劳动者、失业人员参加就业培训，增强其就业能力和创业能力。
（六）关于就业援助
实施就业援助，帮助就业困难人员实现就业，是就业促进工作中的一项重要内容。为此，就业促进法明确规定，各级人民政府应当建立健全就业与再就业援助制度，采取税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴等办法，通过公益性岗位安置等途径，对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助。这里重点谈一下公益性岗位安置和对“零就业家庭”的就业援助。
1．公益性岗位安置。就业促进法规定，政府投资开发的公益性岗位，应当优先安排符合岗位要求的就业困难人员。被安排在公益性岗位工作的，按照国家规定给予岗位补贴。政府投资开发的公益性岗位，如社区劳动保障协管员、交通协管员、治安协管员等，一方面可以满足服务社区公众的需求，使群众得到更安全、方便的社会服务；另一方面也有效地解决了就业困难人员的就业问题。对于被安排在公益性岗位工作的人员，按照国家规定给予岗位补贴，可以使他们收入达到一定水平，解决他们的生活困难。
2．对“零就业家庭”的就业援助。“零就业家庭”是指法定劳动年龄内的家庭人员均处于失业状况的城市居民家庭。为了对这部分家庭给予就业援助，就业促进法明确规定，县级以上地方人民政府采取多种就业形式，拓宽公益性岗位范围，开发就业岗位，确保城市有就业需求的家庭至少有一人实现就业；法定劳动年龄内的家庭人员均处于失业状况的城市居民家庭，可以向住所地街道、社区公共就业服务机构申请就业援助。街道、社区公共就业服务机构经确认属实的，应当为该家庭中至少一人提供适当的就业岗位。
促进就业，关系改革发展稳定的大局，关系人民群众生活水平的提高。就业促进法的颁布实施，为做好就业促进工作提供了法律依据和法律保障。广泛宣传这部法律，使全社会进一步认识就业促进工作的重要性，形成全社会参与，齐心协力做好就业工作的局面，对于构建社会主义和谐社会无疑具有十分重要的意义。
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