全国人民代表大会常务委员会：
        现就监督法草案的起草、审议和修改情况汇报如下：
        一、监督法草案的起草过程
        监督法的起草工作早在六届全国人大期间就已开始酝酿，并在总结各级人大及其常委会开展监督工作经验的基础上，提出了加强人大及其常委会监督工作的初步意见。之后，七届、八届全国人大常委会都将制定监督法列入工作要点或者立法规划，成立起草工作班子，开展研究起草工作，并拟出了草稿或者内部试拟稿。结果，都是由于在立法条件、立法时机和制定这部法律所涉及的重大问题上有不同意见，起草工作两次搁置。
        九届全国人大组成后，监督法再次列入九届全国人大常委会立法规划，组成新的起草工作班子，在前三届工作的基础上开始第三轮起草工作。在此期间，全国人大常委会于1999年12月通过了关于加强中央预算审查监督的决定，2000年2月通过了关于加强经济工作监督的决定，还两次审议了对审判、检察工作中重大违法案件监督的决定草案(后将有关内容写入了监督法草案)。经过三年多的研究起草工作，拟出了监督法草案。2002年8月，九届全国人大常委会委员长会议决定将监督法草案提请常委会审议。
        监督法草案从1986年开始酝酿，历经第六、七、八、九届四届常委会，到2002年8月提请常委会初审，前后用了16年时间。由此可见，这部法律在起草过程中遇到了不少难以回避的难题。
        二、对监督法草案的主要分歧意见
        九届全国人大常委会第二十九次会议对监督法草案进行了初步审议。会后，法制工作委员会将草案印发中央有关部门、地方人大常委会和部分法学教学研究单位，征求意见。在审议和征求意见过程中，各方面都赞成草案规定的各级人大及其常委会开展监督工作应当遵循的原则：一是坚持中国共产党的领导；二是依照宪法和法律规定的权限和程序进行监督；三是按照民主集中制的原则，集体行使监督职权；四是监督同级人民政府、人民法院、人民检察院的工作，但不代替“一府两院”依法行使职权，而是监督、督促和支持“一府两院”更好地依法行使职权。但是，无论对草案的总体看法，还是在几个重大问题上，意见分歧较大，因而一直未能再次提请常委会审议。
        对草案的总体看法，大体上有两种：一种是对草案不满意，认为草案基本上是对宪法和法律有关规定的汇总，新的内容不多。特别是草案没有充分反映地方人大及其常委会这些年来在开展监督工作方面的经验和做法，与地方人大及常委会的期望值差距甚大。如果出台这样一部监督法，不仅不能推动地方人大及其常委会监督工作的开展，反而会影响地方人大及其常委会在监督工作方面的探索。再一种是认为制定监督法的条件、时机尚不成熟。这些年来，特别是根据党的十六大精神，政治体制改革一直在积极稳妥地推进，涉及改革和完善党的领导方式和执政方式、干部人事制度改革、司法体制改革、对权力的制约和监督等问题。解决这些问题，都需要有一个过程。宪法和有关法律对人大及常委会对“一府两院”进行法律监督和工作监督的职权、方式和基本程序都有规定，这些年没有监督法，并没有影响人大及其常委会依法开展监督工作。
        在制定监督法牵涉的几个重大问题上，也是一直有不同意见。
        一是关于述职评议。上个世纪八十年代中期以来，一些地方人大常委会结合本地实际情况，相继开展了对人大及其常委会选举和任命的“一府两院”工作人员的述职评议。考虑到从总体上来看，地方开展述职评议工作还处于探索、试验过程中，草案对述职评议未作规定。对此，有两种意见：一种意见认为，述职评议是人大常委会监督由人大及其常委会选举和任命的干部的一种方式，为了促进干部依法办事、廉洁自律，监督法应予肯定。另一种意见认为，述职评议是一些地方人大常委会在实践中的一种新做法，至今还处于探索阶段，而且各地情况不同、做法不一，在法律中作出统一规定的条件尚不成熟。因此，还是不作规定为好。
        二是关于个案监督。草案第五十八条规定：“人民代表大会专门委员会可以决定将有关案件向有关审判、检察机关初步询问核实。专门委员会认为必要时，可以提请人民代表大会常务委员会委员长会议或者主任会议决定，将有关案件交审判、检察机关处理，并要求报告办理结果；专门委员会研究后对办理结果不满意的，可以向委员长会议或者主任会议报告情况，并提出处理建议。”对此，有两种意见：一种意见认为，人大常委会对具体案件进行监督，介入司法机关认定事实、适用法律的具体办案活动，实际上是代行审判权和检察权，不符合宪法规定的国家权力机关与审判机关、检察机关的职权分工。同时，一些地方人大常委会进行个案监督，主要通过专门委员会和人大常委会主任会议的形式，不符合人大常委会集体行使职权的原则。人大常委会不可能像审判、检察人员那样，经过全面审查证据，亲历整个诉讼过程，最后作出决定，因而对案件也就难以做出准确判断。人大常委会对个案进行监督，如果出现错案，再由谁来监督，由谁监督法辅导讲座承担责任，也是难以解决的问题。另一种意见认为，宪法规定人大常委会监督法院和检察院的工作，而“两院”的工作就是办理具体案件，对“两院”工作的监督离不开对具体案件的监督，否则工作监督就会落空。从现实情况看，司法不公、司法腐败现象在一些地方很严重，为了促进公正司法，对“两院”加强监督是必要的。草案对这些年来一些地方人大常委会在个案监督方面的做法和经验肯定得不够，内容不具体，程序不明确，授权不充分，不能适应地方人大常委会开展个案监督的需要，应进一步具体化。
        三是关于对重大建设项目的决定。草案第四十四条规定，对涉及面广、影响深远、投资巨大的国家特别重大建设项目，国务院可以向全国人大或者全国人大常委会提出议案，由全国人大或者全国人大常委会审议并作出决定；或者由全国人大常委会听取国务院关于该建设项目的报告。草案对地方人大及其常委会审议决定重大建设项目的问题，未作规定。对此，有两种意见：一种意见认为，县级以上地方各级人大及其常委会也应有权审议决定本行政区域内重大建设项目，为了便于操作，监督法应对重大建设项目的范围作出具体界定。另一种意见认为，我国各地的经济、文化、社会发展很不平衡，情况千差万别，重大建设项目涉及的问题往往很复杂，专业性很强，法律很难规定统一的标准，人大及其常委会也难以审议决定。
        三、对监督法草案的主要修改意见
        立法法第三十九条规定，列入常委会会议审议的法律案，因各方面对制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常委会会议议程审议的，由委员长会议向常委会报告，该法律案终止审议。据此，如何妥善处理列入2002年8月常委会会议议程审议后一直未再审议的监督法草案，成为本届常委会需要解决的紧迫问题。遵照常委会领导的指示精神，本届法律委员会根据上届常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，对监督法草案反复进行了认真研究。为了慎重起见，在常委会于今年5月在上海举办宪法学习培训班期间，专门听取了参加学习的各省(区、市)人大常委会负责同志的意见。各地方的一致意见，主要有两点：一是，监督法草案既然已经初审，就不能轻易让它自动终止，否则，影响不好，对地方人大及其常委会探索、研究如何有效地开展监督工作也会产生负面影响。二是，建议对草案作适当修改后，重新启动审议程序，对有分歧意见的问题可以继续调查研究、总结经验。根据上海座谈会的意见，法律委员会经研究，就实践经验比较成熟、意见比较一致的几个问题，对草案提出以下修改意见：
        (一)草案第三条对监督工作应当遵循的基本原则作了规定。今年3月14日，十届全国人大第二次会议通过的宪法修正案，确立了“三个代表”重要思想在国家政治和社会生活中的指导地位。据此，法律委员会建议将这一条修改为：“监督工作应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论和‘三个代表’重要思想，坚持改革开放。”
        (二)草案第十一条规定：“对本法第十条规定报全国人民代表大会常务委员会备案的规范性文件的审查，依照《中华人民共和国立法法》第九十条、第九十一条的规定执行。”有些常委委员和地方提出，按照这一规定，只有国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民提出审查要求或者建议之后，才启动审查。为了保证宪法和法律的实施，维护社会主义法制的统一和尊严，如果宪法和法律实施中出现的问题涉及本法规定应报送备案的规范性文件，即使没有人提出审查要求或者建议，也应进行审查。法律委员会经研究，建议将这一条修改为：“国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为本法第十条规定报全国人民代表大会常务委员会备案的规范性文件同宪法或者法律相抵触，向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求或者建议的，其审查程序依照《中华人民共和国立法法》第九十条、第九十一条的规定执行。”“宪法和法律实施中的问题，涉及本法第十条规定报全国人民代表大会常务委员会备案的规范性文件是否同宪法或者法律相抵触的，委员长会议可以决定将有关规范性文件交由有关专门委员会进行审查。”
        (三)草案第十五条中规定，各级人大常委会“执法检查组的组成人员，由委员长会议或者主任会议从本级常务委员会组成人员中确定”。有些常委委员和地方提出，在实践中，人大常委会执法检查组的组成人员并不限于本级人大常委会组成人员，还吸收一些本级人大代表参加，应当肯定这一做法，以更好地发挥代表的作用。法律委员会经研究，建议将这一条修改为：“全国人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会，根据年度执法检查计划和实际需要，本着精干、效能、便于活动的原则，组织执法检查组。执法检查组的组成人员，由委员长会议或者主任会议从本级常务委员会组成人员中确定；必要时，可以邀请本级人民代表大会代表参加。”
        (四)草案第五十四条规定：“全国人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会每年听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于预算执行和其他财政收支的审计工作报告。”有些常委委员和地方提出，听取审计工作报告对于审查和批准决算，具有重要作用。审查和批准决算，应当同时听取审计工作报告。这也是全国人大常委会和一些地方人大常委会的实际做法。此外，还应规定，对于审计中发现的问题，常委会可以作出相应的决议。法律委员会经研究，建议将这一条修改为：“全国人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会每年审查和批准决算的同时，听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于预算执行和其他财政收支的审计工作报告。常务委员会认为必要时，可以就审计工作报告作出决议。”
        (五)草案第六十三条、六十四条对质询案的处理程序作了规定，其中规定质询案由主席团或者主席团常务主席、委员长会议或者主任会议决定是否要求受质询的机关给予答复。有些常委委员和地方提出，全国人大组织法、全国人大及其常委会议事规则、地方组织法明确规定，质询案提出后，由主席团、委员长会议或者主任会议决定交由受质询机关答复，而不是决定是否要求受质询机关答复，是否要求答复与要求答复是不一样的。法律委员会经研究，建议将第六十三条第一款、第二款中的“由主席团或者主席团常务主席决定是否要求受质询的机关给予答复，包括听取答复的方式和范围”修改为“由主席团决定交由受质询的机关给予答复，包括答复的范围和方式”。并相应地将第六十四条中“由委员长会议或者主任会议决定是否要求受质询的机关给予答复，包括听取答复的范围和方式”修改为“由委员长会议或者主任会议决定交由受质询的机关给予答复，包括答复的范围和方式”。
        (六)草案第七十一条对罢免案的处理程序作了原则规定。有些常委委员和地方提出，罢免和撤职是人大及其常委会行使监督权的重要手段，草案的规定过于简单，内容也不完整。草案对撤职案的提出和处理程序则未作规定，实践中不便操作。根据地方组织法的规定，县级以上地方各级人大常委会可以撤销由它决定任命的国家工作人员，监督法草案应当增加有关撤职的规定并具体规定撤职的程序。法律委员会经研究，建议将第六章“质询、特定问题调查”改为“质询、特定问题调查、罢免和撤职”，并增加“罢免和撤职”一节，作为第六章的第三节，根据宪法、有关法律，对罢免案的提出、处理和表决作出具体规定，并对撤职案的提出、处理和表决作出具体规定。
        此外，还对草案作了一些文字修改。
        监督法草案二次审议稿已按上述意见作了修改，请本次常委会会议予以审议。
        法律委员会认为，制定监督法，涉及不少重大、复杂问题。其中，述职评议涉及人大监督与党管干部的关系；个案监督涉及人大监督与司法机关依法独立办案的关系；决定重大建设项目涉及人大及其常委会与政府的职权分工。在这些问题上，至今意见分歧仍然很大，难以统一认识，需要从我国的实际出发，在党的领导下，在深化政治体制改革、建设社会主义政治文明进程中，进一步实践探索、总结经验、深入研究。
        监督法草案二次审议稿和以上汇报是否妥当，请审议。