全国人民代表大会常务委员会：
        现就监督法(草案)修改情况汇报如下：
        一、修改的基本情况
        监督法(草案)于2002年8月提请九届全国人大常委会第二十九次会议初次审议，2004年8月十届全国人大常委会第十一次会议再次进行了审议。从审议和各方面反映的情况看，大家认为，立法和监督是宪法赋予人大的两项重要职权。这两项职权的行使，都需要有相应的法律使之规范化、程序化。对立法权的行使，立法法已经作了规定。对监督权的行使，这些年各级人大常委会进行了积极的探索和实践，积累了有益的经验，但至今还缺乏统一的法律规范。因此，制定监督法，对于人大依法履行监督职权．加强监督工作，促进依法行政、公正司法，是必要的。同时，常委会组成人员和各方面对草案也提出了不少修改意见，在有的重要问题上，意见分歧还比较大，大家希望并建议对草案进一步修改完善，争取早日出台。
        法律委员会、法制工作委员会对常委会组成人员的审议意见和各方面的意见进行了认真研究，并于去年上半年召开三个座谈会，分别邀请各省(区、市)的人大常委会负责同志和部分党委组织部、政府、法院、检察院有关负责同志参加，就草案几个主要问题座谈讨论，还到部分市、县进行调研，进一步听取各方面的意见。在此基础上，吴邦国委员长于去年10月29  日主持召开7省人大常委会负责人座谈会，在听取意见后，对草案修改工作发表了重要意见。胡锦涛总书记在今年“两会”期间所作重要讲话中对加强人大监督工作作了深刻阐述。我们经对各方面的意见进行汇总研究，对监督法(草案)作了较大修改，形成了草案修改稿。今年4月、5月，王兆国、盛华仁副委员长主持召开四个座谈会，分别听取各省(区、市)人大常委会负责同志和中组部、国务院办公厅、国务院法制办、人事部、发改委、财政部、审计署、最高人民法院、最高人民检察院的负责同志以及全国人大常委会部分委员对草案修改稿的意见。法律委员会、法制工作委员会认真研究了几个座谈会上提出的具体修改意见，对草案修改稿进一步作了修改，形成了现在提请审议的监督法(草案三次审议稿)。
        二、修改的总的原则
        这次修改监督法(草案)，总的原则是：按照1990年党的十三届六中全会《关于加强党同人民群众联系的决定》提出的“建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法”的要求，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的十六大、十六届三中、四中、五中全会精神，以宪法为依据，坚持中国特色社会主义政治发展道路，把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。坚持从我国国情和实际出发，区别不同情况对草案加以修改完善：实践经验比较成熟的，加以深化、细化，作出具体规定；实践经验尚不成熟，又需要作规定的，作出原则规定，为进一步改革留下空间；缺乏实践经验，各方面的意见又不一致的，暂不作规定，待条件成熟时再作补充完善。
        根据以上原则，这次修改监督法(草案)的主要考虑有三点：
        (一)将本法的调整范围确定为规范人大常委会的监督工作，相应地将草案的名称《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(草案)》修改为《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督法(草案)》。这里，需要说明两点：一是，各级人大和县级以上各级人大常委会都有对“一府两院”的监督权，但人民代表大会与人大常委会的具体监督职权有所不同。人民代表大会主要是听取和审议“一府两院”的工作报告，审查和批准国民经济和社会发展计划与计划执行情况的报告、预算与预算执行情况的报告，从广义的监督来看，审议工作报告，有赞成的意见，有批评的意见，也是监督；审查计划、预算，最后要决定、要批准，就包括了监督。但是，各级人大每年通常只开一次会，不可能对“一府两院”工作实施经常性的监督。按照宪法有关规定，对“一府两院”工作实施经常性监督的职权是由人大常委会行使的。二是，这些年各地方为加强人大监督工作所进行的探索和需要加以规范的，也集中在如何加强和完善人大常委会对“一府两院”工作的监督问题上。因此，这次修改，确定本法只规范人大常委会的监督工作，较为切合实际。
        (二)完善人大常委会对“一府两院”工作实施监督的形式和程序。这里，需要说明两点：一是，宪法和有关法律已经赋予人大常委会对“一府两院”工作的监督权，监督法不需要赋予其新的监督权。二是，实践中的突出问题是监督的形式和程序不够完善，而各地方在探索中的做法又不尽一致，迫切需要通过立法加以规范、引导。针对这种情况，这次修改着眼于增强监督实效，着重将人大常委会对“一府两院”工作的监督进一步规范化、程序化。
        (三)处理好本法与宪法和有关法律的衔接。原草案大部分内容、是对宪法和法律有关规定的汇总。-这次修改，在总结实践经验的基础上，力求对监督的形式和程序作出切合实际、比较全面的规定，对宪法和有关法律已有的规定原则上只作衔接性的规定，不都照抄照搬。这样，既可以增强针对性、可操作性，也比较简明扼要。
        三、修改的主要内容
        草案三次审议稿对原草案的框架结构和内容作了调整，共分9章48条(比原草案77条减少了29条)，包括以下内容：一是人大常委会行使监督权的原则；二是听取和审议“一府两院”的专项工作报告；三是对计划、预算执行情况的监督；四是执法检查；五是规范性文件的备案审查；六是询问和质询、特定问题调查、审议和决定撤职案。
        (一)关于人大常委会行使监督权的原则
        准确把握人大常委会行使监督权的原则，对于坚持中国特色社会主义政治发展道路，正确行使宪法赋予的监督职权，做到既不失职、又不越权，是至关重要的。依据宪法和有关法律的规定，经对常委会组成人员的审议意见和各方面的意见进行认真研究，总结实践经验，草案三次审议稿在肯定原草案有关规定的基础上，加以补充完善，明确规定人大常委会行使监督职权遵循下列原则：一是应当以经济建设为中心，在中国共产党的领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想指引下，坚持社会主义道路，坚持人民民主专政，坚持改革开放；二是依据宪法和有关法律的规定，行使监督职权；三是按照民主集中制的原则，集体行使监督职权；四是对本级政府、法院、检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。
        (二)关于对政府工作的监督
        这些年各地方为加强人大常委会对政府工作的监督进行了积极的探索和实践，但做法不同，认识也不一致。不同形式、不同内容的监督实践，都为修改好、完善好监督法(草案)提供了有益的经验。经对不同做法反复比较、认真研究，从监督实效看，经验比较成熟、认识比较一致的做法是对政府专项工作进行评议。实践证明，紧紧围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益的问题(如“三农”问题、义务教育、环境保护、安全生产、拆迁补偿等)，开展对政府专项工作的评议，社会各界普遍关注，常委会组成人员也都比较熟悉，能提出不少中肯的意见和建议，评议有深度，可以增强人大监督工作的针对性和实效性。同时，评议专项工作，把对有关主管领导干部的工作业绩和存在问题寓于其中，实际上也体现了对他们的监督。将评议意见转送主管干部的部门，有助于对干部的考察。因此，草案三次审议稿对人大常委会监督政府专项工作作了规范化、程序化的规定，体现以下几个特点：
        1．突出人大常委会听取和审议政府专项工作报告这种主要监督形式。草案三次审议稿规定：人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级政府的专项工作报告。
        2．突出人大常委会对政府工作进行监督应当直接反映人大代表和人民群众普遍要求解决的问题。草案三次审议稿规定：常委会根据下列途径反映的问题，确定听取和审议本级政府专项工作报告：(1)本级人大代表提出的建议、批评和意见比较集中的问题；(2)本级人大常委会组成人员提出的比较集中的问题；(3)本级人大专门委员会、本级人大常委会工作机构在执法检查、调查研究中发现的突出问题；(4)人民来信来访集中反映的问题；(5)社会普遍关注的其他问题。同时规定，政府也可以向本级人大常委会要求报告专项工作。常委会每次听取和审议专项工作报告前，将议题向社会公布，并将各方面的意见加以汇总，交由本级政府研究，要求其在专项工作报告中有针对性地作出回应。
        3．突出监督实效。草案三次审议稿规定：常委会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级政府研究处理，并将研究处理情况向常委会提出书面报告；常委会认为必要时，可以作出决议，要求本级政府在规定期限内，将执行决议的情况向常委会书面报告。
        按照这些规定执行，要求人大常委会更加关注人民群众关心的问题，更好地行使监督权，使监督工作更有深度、更有实效。有针对性地开展经常性的专项工作评议，直至问题得到切实解决，人大常委会的工作量不是减少了，而是增加了；对人大常委会工作的要求不是降低了，而是更高了。
        (三)关于对法院、检察院工作的监督
        这些年各地方为加强人大常委会对本级法院、检察院工作的监督，进行了探索和实践。在这个问题上，关键是要处理好人大监督与法院、检察院依法独立行使审判权、检察权的关系。我国的政体是人民代表大会制度，在人民代表大会统一行使国家权力的前提下，对行政机关、审判机关、检察机关的职权又有明确划分，它们分工不同，目标是完全一致的。依据宪法和有关法律的规定，法院、检察院依法独立行使审判权、检察权；人大是国家权力机关，不是审判机关和检察机关，人大常委会对“两院”工作的监督，主要是通过听取和审议“两院”专项工作报告、执法检查等形式，督促司法机关完善内部监督制度，重点解决审判工作、检察工作中群众反映强烈、带有共性的问题，如告状难、执行难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等，促进公正司法。这样做，既能发挥人大常委会依法监督“两院”工作的职能，增强监督实效，又能保障法院、检察院依法独立行使审判权、检察权。因此，草案三次审议稿将听取和审议法院、检察院的专项工作报告同听取和审议政府的专项工作报告写入第二章“听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告”，一并作出规定。至于人大代表和人民群众向人大常委会反映的涉法涉诉问题，从各地方的实际做法看，有些由人大专门委员会或者人大常委会工作机构、有些由主任会议或者分管副主任转交“两院”依法处理，作为启动“两院”内部监督机制的一个渠道，起了积极作用。这样做是可以的，但不等于人大常委会集体行使对“两院”工作的监督职权，而是属于处理涉法涉诉的工作问题，监督法对此可以不作规定。
        (四)关于对计划、预算执行情况的监督
        监督计划、预算执行情况，是人大常委会对政府工作进行监督的重要内容。草案三次审议稿根据这些年各级人大常委会在这方面进行的探索和积累的经验，按照突出重点、增强实效的要求，在同预算法、审计法和关于加强中央预算审查监督的决定、关于加强经济工作监督的决定相衔接的基础上，主要增加规定了以下内容：
        1．常委会对决算草案和预算执行情况报告，重点审查下列内容：(1)预算收支平衡情况；(2)重点支出安排和资金到位情况；(3)预算超收收入的安排和使用情况：(4)部门预算制度建立和执行情况；(5)本级人大关于批准预算的决议执行情况。同时，区别中央与地方的不同情况，全国人大常委会还应当重点审查转移支付情况，地方人大常委会还应当重点审查上级财政专项补助资金的安排和使用情况。
        2．常委会每年审查和批准决算的同时，听取和审议本级政府提出的审计机关关于前一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。常委会组成人员对审计工作报告的审议意见交由本级政府研究处理，并将研究处理情况向常委会提出书面报告。常委会认为必要时，可以对审计工作报告作出决议，本级政府应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常委会书面报告。
        3．根据“十一五”规划纲要的规定，增加规定：国民经济和社会发展五年规划经人大批准后，在实施的中期阶段，政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人大常委会审议。规划经中期评估需要调整的，政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。
        (五)关于执法检查
        依据宪法和有关法律的规定，人大常委会负有保证宪法和法律、法规的遵守和执行的职责。执法检查，是这些年各级人大常委会在实践中形成的把工作监督和法律监督结合起来的一种行之有效的监督形式。通过执法检查，既能发现“一府两院”在执法中存在的问题，可以促进依法行政、公正司法；又能发现法律、法规自身存在的不足，有利于修改完善有关法律、法规。草案三次审议稿根据成功的实践经验，主要从以下几个方面对执法检查作了规定：
        1．常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排执法检查。
        2．常委会根据年度执法检查计划，按照精干、效能的原则，组织执法检查组。全国人大常委会根据需要，可以委托部分省级人大常委会对有关法律在本行政区域内的实施情况进行检查，并将检查情况书面报送全国人大常委会。
        3．执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，由委员长会议或者主任会议决定提请常委会审议。常委会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告，一并交由本级政府、法院或者检察院研究处理。政府、法院或者检察院应当将研究处理情况向本级人大常委会提出书面报告；必要时，由委员长会议或者主任会议决定提请常委会审议，或者由常委会组织跟踪检查。
        (六)关于规范性文件的备案审查
        对规范性文件进行备案审查，是宪法赋予人大常委会的法律监督职权，对于维护法制统一，至关重要。依据宪法有关规定，立法法对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销已经作了规定，草案三次审议稿只作了衔接性的规定。从现实情况看，监督法需要进一步重点解决的主要是两个问题：
        一是，依据宪法和有关法律的规定，县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级政府发布的不适当的决定、命令。在现实生活中，一些地方作出的决议、决定或者发布的命令，有些是超越职权、明显违法的，如擅自设立审批、收费、罚款、强制措施等。为了解决这个问题，草案三次审议稿规定：县级以上地方各级人大常委会审查、撤销不适当的决议、决定或命令的程序，由省级人大常委会参照立法法的有关规定，作出具体规定。
        二是，按照司法体制改革精神，最高人民法院、最高人民检察院作出的司法解释应当报全国人大常委会备案审查，全国人大常委会委员长会议已经通过了《司法解释备案审查工作程序》。草案三次审议稿参照立法法有关备案审查程序的规定，对司法解释的备案审查程序作了具体规定。
        (七)关于审议和决定撤职案
        依据宪法和有关法律的规定，人民代表大会有审议和决定罢免案的职权，人大常委会有审议和决定撤职案的职权。关于常委会组成人员联名提出撤职案的问题，参照地方组织法关于人大代表联名提出罢免案的处理程序的规定，草案三次审议稿规定：县级以上地方各级人大常委会五分之一以上组成人员书面联名，可以向常委会提出对法律规定的人员的撤职案，由主任会议决定是否提请常委会会议审议；或者依法组织特定问题的调查委员会，由以后的常委会会议根据调查委员会的报告审议决定。这样规定，有一个缓冲的时间，可以避免在有关事实尚未搞清楚的情况下草率作出决定，体现了对人的处理要慎重的原则。
        此外，根据宪法和有关法律的规定，草案三次审议稿还对“询问和质询”、“特定问题调查”作了规范化、程序化的规定。
        草案三次审议稿已按上述意见作了修改，法律委员会建议本次常委会会议继续审议。
        监督法(草案三次审议稿)和以上汇报是否妥当，请审议。