行政强制法从起草到提请审议历时七年。九届全国人大常委会将行政强制法列入了立法规划，全国人大常委会法制工作委员会于1999年3月开始着手调研和起草工作，经过深入的理论探讨和实践调查，于2002年形成了行政强制法征求意见稿。由于当时对采取什么样的行政强制执行体制等问题各方面存在较大分歧，行政强制法草案未能提交九届全国人大常委会审议，暂时被搁置。十届全国人大常委会将行政强制法列入了立法规划，在继续调研和征求意见的基础上，法制工作委员会对行政强制法草案作了进一步的研究和修改，终在2005年12月24日十届全国人大常委会第十九次会议进行了初审。
行政强制法草案坚持以构建和谐社会理念作为立法指导思想，通过规范行政强制权的设定和实施，解决现实中存在的行政强制权“乱”的问题；同时通过非强制手段的倡导、必要的授权和理顺执行体制来解决行政强制权在某种程度上“软”的问题，力图使行政权与公民权利之间、公共利益与个人利益之间达到一定的平衡，消除不和谐因素，为构建和谐社会提供法制保障。
一、治“乱”
第一、明确行政强制的设定权，解决设定权“乱”的问题
设定权就是创制法律规范的权力。设定权的“乱”是目前行政强制制度“乱”的源头。由于没有统一的行政强制法，立法法也没有对行政强制的设定权作出明确地划分，行政强制的设定权不明确，因此在实践中不仅法律设定行政强制，行政法规、地方性法规、规章都在设定行政强制，甚至规章以下的规范性文件也在设定行政强制。例如，有学者统计，截止1999年的8490件部门规章中，设定行政强制的有145件。有的市500多件政府规章中，设定行政强制的有26件，其中有上位法依据的15件，其他11件是自行创设的。行政强制设定权的“乱”，直接导致了行政机关在实施管理过程中“滥”用行政强制权，侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益，容易导致不和谐因素的产生。因此，制定行政强制法的一个重要任务就是明确行政强制的设定权，解决行政强制设定权“乱”的问题。
第二、统一行政强制的方式，解决行政强制种类“乱”的问题
现行立法中行政强制措施的具体方式多种多样，名称千差万别。据1999年调查统计，当时的法律、法规、规章中规定的行政强制措施有260多种。仅法律、行政法规规定由公安机关实施的行政强制措施就多达几十种。每一种行政强制都是以不同方式限制公民的人身或者财产权利。在法律、法规规定的行政强制方式中，有的实质内容相同，但表述不一样，如强制销毁和强行销毁，强制拆除与强制清除，扣押、暂扣和封存，加处罚款和加收罚款等；有的同一概念，但性质不一样，如取缔在有的法规中是行政强制措施，有的法规中是行政强制执行，在有的法规中又是一种行政处罚。这些问题的存在，给行政执法带来一定的困扰。行政强制立法（草案）拟对现行法律、法规中的行政强制方式进行梳理，将行政强制方式分为行政强制措施的方式和行政强制执行的方式两大类，把几种常用的行政强制方式规定下来，统一行政强制的方式，并以此作为规范行政强制程序的基础。
第三、规范行政强制的主体，解决实施主体“乱”的问题
行政强制是行政机关管理社会的行为，应当由行政机关来实施。目前，我国法律规定有行政强制措施权的行政机关有40多个，行政法规规定有行政强制措施权的行政机关有50多个，这还仅仅是对法律、行政法规的统计，尚不包括地方性法规、规章规定的行政机关或者组织。据统计，法律规定有强制执行权的行政机关或者组织有近20个，行政法规规定有强制执行权的行政机关或者组织有20多个。从统计数字可以看出，几乎每个行政机关都有强制程度不一的行政强制措施权。解决行政强制实施主体过多问题，主要拟通过对法规和规章的清理和废止工作来实现。
行政强制权的实施机关应为公权力机关，或者是由公权力机关明确授权的机关。在实践中，很多地方、部门成立了名目繁多的执行机构和人员，机构和人员成分复杂，有些执法人员甚至是临时工，低素质执法队伍的存在助长了滥用行政强制权力的倾向。一些行政机关甚至还授权或者委托其他组织实施行政强制。如有的地方征地或房屋拆迁，行政机关不出面，由开发商或者用地单位来拆迁，开发商或用地单位搞野蛮拆迁，甚至导致黑社会势力的介入，激发社会矛盾，成为社会不稳定的因素。因此，有必要制定行政强制法，解决现实中行政强制的实施主体存在的“乱”的现象，让行政强制措施权回归行政机关本位，加强对授权实施行政强制的组织的限制。
第四、完善行政强制程序的规定，解决实施程序“乱”的问题
公正的程序往往是解决现实纷争最有效的方式。我国的法制建设起步比较晚，长期以来，我们的立法一直是“重实体，轻程序”，虽然各个领域的行政法制定了不少，基本上作到了有法可依，但主要是实体内容，缺少程序规范。由于没有程序规范，实体的法律规定在执行中大打折扣，甚至会执行走样，背离了立法的初衷。行政强制是行政管理中经常使用的强制手段，由于缺少统一的程序规定，执行中随意性大，侵害公民、法人或者其他组织合法权益的情形时有发生。如查封、扣押的财物不制作清单，不给收据，有的还随意使用被查封、扣押的财物；对不属于应查封、扣押的财物随意查封、扣押；还有的对查封、扣押的财物不及时处理，造成财物的损失。制定行政强制法，规范行政强制的程序是一个主要内容。行政强制法（草案）借鉴国外的立法经验，结合我国的实际情况，对行政强制措施和行政强制执行的程序分别作出规定，以保障行政强制权的公正行使，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。
二、治“软”
第一、强调行政强制手段慎用
由于我国正处于经济腾飞、城市建设日新月异，同时各种社会矛盾凸显的阶段，有些违法行为有其时代背景，在现阶段很难根治，很多情况下行政强制手段也难以奏效，有时还会激化社会矛盾，因此有的就认为行政强制手段不足，执法不力。行政强制法（草案）强调行政强制手段要慎用，要求行政机关重视非强制性管理措施的运用，在实施行政强制时，应当适当，应以最小损害当事人的权益为限度。很多地方的实践和探索为我们提供了有益的经验，如某地在市政动迁过程中，专门成立了机构，发动当事人广泛参与规则的制定，监督规则的实施，政府的公正与诚信获得了居民的真诚拥护，自动签约率达到95%以上，这个曾经被认为很难拆迁的工程，当地政府没有动用行政强制权，却取得了极好的结果。
第二、授予必要的行政强制权
效率是行政的生命，行政机关在管理和组织社会事务的时候经常不得不使用行政强制手段来实现行政目的。制定行政强制法的目的是规范行政强制权，而不是取消行政强制权。实践中，行政执法出现偏“软”的现象，有时是因为行政强制权法律授权不够，或者不明确。经通盘考虑和根据实际执法需要，依法授予行政机关必要的行政强制权是解决偏“软”问题的途径之一。
第三、进一步理顺强制执行体制
建立什么样行政强制执行制度是立法起草中争议最大的问题之一。我国现行的行政强制执行制度是，法律规定行政机关有强制执行权的由行政机关自己执行，法律没有规定行政机关有强制执行权的，由行政机关申请人民法院强制执行。这个制度对保证行政决定的执行，维护行政决定的权威发挥了重要作用，据最高人民法院的不完全统计，2004年全国法院执行的非诉行政执行案件23万多件，结案率在90％以上。据上海市高级人民法院统计，2003年到2005年4月上海市各级法院受理的非诉行政案件5483件，执行结案的有5123件，执行结案率93.4％。实践证明这个制度是一个好制度。但申请人民法院强制执行制度还不太完善，在程序上还存在一些问题，影响了执行的效果。如法院审查过多，程序繁琐，执行的期限过长，影响行政效率；申请法院执行，行政机关要向法院交执行费，行政机关难以承受等等。因此，有一种意见提出要改革现行的执行制度，由行政机关自己执行。考虑到行政机关重新建立执行机构的成本等。最后草案决定基本维护现行的执行制度，针对现行执行制度存在的问题，从提高执行效率，降低执行成本入手，作相应的改进和完善，解决行政决定执行难的问题。
中国人大网 2006年2月17日 责任编辑 唐志强
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