运行管护：用创新推动改革进程
“民以食为天，国以农为本，农和民都要以水为根。”农田水利是农业增产、农民增收、农村发展的基础，水法则是水利工作的基本遵循。今年5月至7月，全国人大常委会执法检查组兵分四路，前往广东、江苏、云南、安徽、内蒙古等地深入开展水法执法检查。农田水利运行管护体制机制是本次执法检查的重点内容之一，具体涵盖了小型农田水利设施产权制度改革（简称小农水产权制度改革）、农业水价改革、基层水利服务体系健全、农村集体经济组织及其成员参与农田水利建设等多个方面。
通过对各地水法实施情况进行检查，执法检查组了解到，近年来，各级政府认真贯彻落实中央水利工作方针和水法的各项规定，扎实推进水利改革发展各项工作，取得了积极成效。执法检查组同时指出，各地在具体体制机制的完善和落实方面，仍存在一些困难和障碍。
确权、管护：小农水产权制度改革亟须尽快破题
小型农田水利设施是农业基础设施的重要组成部分，是农业现代化建设的重要物质基础。2014年，国务院相关部委印发了有关通知，在全国选取100个县开展试点，按照“先建机制、后建工程”的原则，探索农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制，解决农田灌溉“最后一公里”问题。
执法检查组在检查中发现，一些地方在小农水产权制度改革过程中开拓创新，积累了很多好的经验，改革初见成效。如在确权方面，安徽省试行通过核发农田水利工程所有权证、使用权证，签订使用管护责任书的“两证一书”办法，根据小型水利工程的具体情况确定所有权归属。在落实管护责任方面，吉林省根据工程状况有针对性地进行落实；内蒙古自治区则在明确小型水利工程性质的基础上，进一步确定管护责任主体。
此外，各地还积极探索多主体参与的综合管理模式。如江苏省成功探索和实践了农业经营主体自主管护、政府购买公共服务管理、农民用水协会管理、土地流转集中管理、“五位一体”综合管理等多种管护模式。
除了看到成绩外，执法检查组还发现了改革推进过程中存在的一些问题：一方面，改革完成率偏低，进一步深化改革、加快改革的任务很重。在我国已建成的各类小型农田水利工程2200多万处中，目前仅800万处完成了工程产权制度改革。另一方面，各地小型农田水利都不同程度地存在产权模糊、管护主体虚化等问题。由于未建立可持续的管护机制、农村经济组织（村委会）缺乏管护资金和管护能力等原因，不少水利工程设施重建轻管，特别是对后期管护重视程度不够。这些问题都严重制约着小农水产权制度改革的步伐。
执法检查过程中，还有地方指出，现在的一些改革只是简单将经营权利置换为管理责任，在强化管护责任的同时，还应更加关注产权人的利益实现渠道。小型农田水利工程作为一种盈利能力弱的准公共产品，不能完全推给市场。
综合各地的经验及意见，执法检查组提出以下建议：其一，加快小农水产权制度改革和创新运行管护机制试点，尽快总结一批可复制、可推广的好经验。其二，以落实工程管护主体和责任为导向，明确农田水利工程的所有权和使用权，开展工程产权登记确权，切实落实管护主体、责任和经费。其三，鼓励各地探索专业化集中管理及社会化管理等多种管护方式，引入专业化队伍承担工程维修养护任务。其四，鼓励各地通过先建后补、以奖代补、民办公助等方式，将农户、农民合作社等主体作为小型农田水利项目的支持对象，形成农田水利长期有效运行的建管体制。其五，强化政府职能部门在产权制度改革后的水务监督职责，防止水资源浪费和掠夺式经营。
完善农业水价形成机制，用好价格杠杆
农业是用水大户，也是节水潜力所在。我国人多地少，靠辛勤耕作来解决粮食问题，决定了以农业为主的用水结构将长期存在。而健全的农业水价形成机制，不仅有利于保障农田水利工程良性运行，还有助于通过价格杠杆促进农业节水和农业可持续发展。
水法规定，用水实行计量收费和超定额累进加价制度。今年1月，国务院办公厅出台了“关于推进农业水价综合改革的意见”。如何完善农业水价形成机制、用好价格杠杆、提高农业质量效益，是此次全国人大常委会水法执法检查的重要内容。
执法检查过程中，检查组发现，多省积极推动农业水价综合改革试点工作。其中，吉林省着重在试点地区配套完善灌区渠系工程和计量设施，重新核定农业灌溉水价。江苏省高邮、宿豫两个县（区）被列入全国农业水价综合改革项目区，目前项目区已通过省级验收，基本达到用水有计量、价格有核定、超用要加价、超负可补贴、节水有奖励的目标。内蒙古自治区在目前实施的30个改革试点和示范项目区初步建立起终端水价制度，探索实施超定额累计加价机制，改善灌溉面积50万亩左右，惠及人口2万多户。
虽然试点地区的改革取得初步成效，但检查组同时了解到，总体上我国农业水价综合改革推进缓慢，很多地方的水价甚至达不到维持成本的要求，市场机制难以有效发挥作用。综合各地情况，检查组指出，农民群众对缴纳水费的认识不充分、农业用水计量难、农业水费计价和使用不规范是以上问题的主要原因。而以上问题直接导致一些小农水产权人的收益权难以得到保障，这反过来又使得水费收取工作困难重重。
结合在广东省、湖南省检查过程中发现的问题，执法检查组进一步分析认为，承担灌溉这一纯公益性职能的水库类、泵站类、灌区类水管单位往往被界定为准公益性或营利性机构，这直接增加了农业灌溉水费征收的难度，影响水价综合改革的推进。
根据以上情况，执法检查组建议，各地通过采取管理创新、价格调整、财政奖补、工程配套等综合性措施，坚持供给与需求统筹考虑，探索建立农业水价形成机制，探索建立精准补贴和节水奖励机制，积极推进农业水价综合改革，使得农业水价既要能反映水资源的稀缺性，起到引导节约用水的作用，又要与农户的经济承受能力相适应，有利于稳定农业生产和促进农民增收。
紧紧抓住基层，发挥群众力量
“水利工作的根基在基层，服务对象在基层，政策落实更要靠基层。”基层水利管理服务体系是农业技术推广服务体系的重要组成部分，是水利工作的根基和触角。而加强社会参与则是充分发挥农田水利运行管护基层力量的关键。因此，基层服务体系和农田水利建设管理的社会化参与情况成为了本次执法检查所重点关注的内容。
就基层水利服务体系的建设情况而言，执法检查组了解到，各地已基本完成了乡镇（流域）水利站的恢复或新设。其中，广东省按照“宗宗工程有人管，镇镇都有水管所，村村都有水管员”的工作目标，着力加强基层水利服务体系建设。截至2015年年底，广东省乡镇水利管理范围覆盖全省所有涉农乡镇、街道，率先在全国完成基层水利服务体系建设任务。江苏省构建了以乡镇水利站为纽带，农民用水户协会、水利合作社、抗旱排涝专业服务队和村级水管员共同构成的基层水利管理服务网络。吉林省的部分乡镇水管站培养了一批懂水利、会管理的村屯农民水利员，将水利专业指导延伸到了最基层。
针对部分地方基层服务体系建设相对滞后、管理不规范、经费保障不足等问题，执法检查组建议，改革中要高度重视基层水利服务体系建设，按照农业现代化和城乡水利协调发展要求，建立健全职能明确、布局合理、队伍精干、服务到位的基层水利服务体系。具体而言，要按照法律规定，进一步健全乡镇基层水利站，明确其公益性事业单位性质，落实财政经费保障。
在农村集体经济组织及其成员参与农田水利建设、管理方面，执法检查组在检查过程中发现，大力发展各类用水专业合作组织是各地开展相关工作的亮点所在。尤其是广东、云南两省鼓励和扶持农民用水户协会等专业合作组织参与农田水利建设，充分发挥其在运行维护、水费计收等方面的作用。截至2015年年底，广东省共成立农民用水合作组织3952个，云南省共成立农民用水合作组织1.4万个。
山西省运城市新绛县龙兴镇张庄村的农民借助提汾新增粮食产能项目小型农田水利改善工程汾河水，浇灌干旱的玉米。图/视觉中国
但是，随着农村经济社会结构的变化，农业兼业化、农民老龄化、农村空心化现象日益突出，农田水利建设组织难、投入难、管理难等问题更加凸现。通过对各地有关情况进行调研，执法检查组发现，目前，农民群众投工投劳参与农田水利建设的积极性不高，农村集体经济组织对农田水利设施的管护能力和意愿不足。此外，还存在着农村水利社会化专业服务队伍建设相对滞后，农民用水合作组织缺乏扶持、自我运行管理水平低等问题。
针对以上问题，执法检查组建议，要按照“谁受益、谁投资、谁所有”的原则，发挥项目带动作用，鼓励和引导农户、农民专业合作组织、村组集体、新型农业经营主体等建设、管理和运营小型农田水利设施。此外，要大力扶持农民用水合作组织多元化创新发展，健全新型用水管水组织的内部管理制度，加强基层水利服务机构的技术指导和支持。同时，健全基层防汛抗旱、灌溉排水、农村供水、水土保持等专业化服务组织，探索政府购买服务等水利服务新模式。
（文／本刊记者 王博勋）
