“投”“管”：一个都不能少
水利是农业的命脉。保障国家粮食安全，根本一条就是大兴农田水利。伴随农村经济社会结构深刻变革，农田水利“谁来投”“谁来建”“谁来管”问题日益凸显。全国人大常委会在今年5月至7月开展的水法执法检查的重点，便涵盖了农田水利建设的投入、建设、管理等多个方面内容。
在执法检查过程中，全国人大常委会水法执法检查组发现：水法的实施取得了明显成效。总体上看，水法的实施情况是好的。但部分领域，包括农田水利建设投入、农业灌溉水源和工程设施保护等方面，仍存在一些较为突出的问题，需要不断探索采取有力措施推进完善。
执法检查情况：扎实推进农田水利建设成各地共同行动
我国洪水灾害频繁，一定要下大气力治理水患。在农村，加强农田水利工程建设至关重要，这既是国家粮食安全的有力保障，也是发展现代农业的重要支撑。执法检查组在检查中了解到，各地都将农田水利建设摆在十分重要的位置。
比如，李建国副委员长带队赴广东、云南两省了解到，广东省“十二五”期间完成农田水利建设投入899亿元，占总水利投入1144.9亿元的78.52%，约是“十一五”期间的5.5倍。云南省“十二五”期间完成农田水利投资276.1亿元，是“十一五”期间的2.65倍，全省农田有效灌溉面积达2650万亩，占常用耕地的41%。
全国人大常委会水法执法检查组在江苏省太仓市检查水法实施情况。摄影／李华
吉炳轩副委员长带队赴广西、湖南两省（区）了解到，广西壮族自治区“十二五”以来共投入农村水利建设资金241.19亿元，其中，筹措小型农田水利重点县建设资金76.58亿元，累计实施8批共93个小型农田水利重点县建设。湖南省已建成了以水库为基础、以渠道和泵站为配套的蓄引提相结合的农业灌溉体系。目前，湖南省已建成各类水库14121座，灌区面积覆盖5130万亩，占全省耕地总面积6226万亩的82.4%；有效灌溉面积4670万亩，占全省耕地面积的75%。
张宝文副委员长带队赴安徽、内蒙古两省（区）了解到，安徽省将加强农田水利建设作为贯彻实施水法的重要抓手，“十二五”期间共完成农田水利投资706亿元，占全省水利总投资的66%。内蒙古自治区高度重视农村牧区水利工作，加强农村牧区水利基础设施建设。“十二五”期间，自治区农田草牧场水利建设投入以每年不低于10%的速度增长，累计投入216亿元。
全国人大常委会委员、全国人大农委副主任委员陈光国带队赴江苏、吉林两省了解到，江苏省将农田水利建设摆在农业基础设施的首要位置。“十二五”期间，江苏省农村水利建设投入资金471亿元，组织实施了大中型灌区节水改造、小型农田水利重点县、规模化节水灌溉增效、千亿斤粮食田间工程、农村河道疏浚整治等项目，基本建成了功能较为完善的“挡、排、引、蓄、控”农田水利工程体系。吉林省高度重视农田水利建设，完善政策措施，加快构建蓄水、引水、提水、供水相衔接配套的农田水利工程建设，将低压管道输水、滴灌、喷灌等现代农业技术纳入农田基本建设，形成了高产稳产的水、旱田灌溉除涝体系。
农田水利投入改变“重大轻小”格局：支渠建设需加强
执法检查组不仅看到成绩，更能敏锐发现普遍性问题。在执法检查过程中，检查组在各地都能听到这样的共同呼声——“要不断加大农田水利建设的投入”“农田水利建设投入亟须建立稳定的增长机制”等。而且各地都表示，农田水利建设投入结构应更合理，既要抓大的水库建设，也要重视山塘支渠水沟等小型农田水利建设。
近年来，国家对农田水利基础设施的投入很大，很多地方的水利水系得到了改善，农村水坝水库等也进行了提质改造，农村水源问题得到了改善。然而，一些在农业生产中发挥重要作用的山塘支渠水沟等建设却没有及时跟上。这些支渠水沟，有的由于劳力缺乏无人修，有的由于需要采用机械化作业没法修，有的由于涉及不同的村组范围没人组织维修。因此，应对农村山塘支渠水沟进行全面整修。
对此，执法检查组建议，在水利工程建设上，一定要贯彻系统治理理念，做到大型水利工程和田间水利设施协同推进。
多位专家告诉记者，要因地制宜科学规划支渠水沟，合理利用资源；加大对支渠水沟整治疏浚的投入，引入补偿机制，以奖代补，提升积极性；动员农民群众利用农闲时节，搞好支渠水沟整修；在水利水系规模工程建设中，切实关注附属设施和末端水系建设；提高农田水利基础设施抵御自然灾害的能力，使其在农业生产过程中发挥出应有的作用。
农田水利发展投入咋解决：鼓励“多元投入、多方发力”
记者了解到，事实上，这些年国家对农田水利的投入已在逐年增加，水利建设“重大轻小”的格局，也在逐年改变。不过，由于农田水利欠账太多，国家水利建设投入中农田水利建设资金总量偏少。“十二五”期间，农田水利建设投资额为3491亿元，对一个农业大国的农业发展是不够的。要扭转现状，除了依靠国家财政投入，还要带动社会资金，积极拓宽投融资渠道，调动各方面投资农田水利的积极性。
执法检查组在广东、云南两省了解到，水利投入资金存在细碎化现象，各部门之间缺乏统筹和衔接。除中央财政投入外，大量的水利建设资金需要地方配套，一些财力不足的地区配套难度大，各地区之间存在投入不均衡的现象。目前，许多农田水利设施已经运行几十年，普遍存在设施老化、损坏、淤积等问题，“历史欠账”较多，除险加固任务重，资金投入缺口大。社会资金投资水利的投入大、收益慢，比较效益低，投资积极性不高。农村“两工”取消之后，通过“一事一议”投工投劳难度较大。
这一农田水利财政投入方面的困难和问题也是执法检查组在各地发现的问题，带有普遍性，即有限的财政资金投入渠道分散，政策不统一，农田水利规划的统筹作用很难发挥。
如何改变这一现状？执法检查组建议，农田水利是公益性事业，要切实发挥政府主导和财政的主渠道作用，同时也要按照中央要求和农田水利发展实际，不断拓宽投资渠道，特别是鼓励和引导社会力量参与农田水利建设与经营。
具体而言，要建立健全以公共财政为主的多元化投入稳定增长机制。要明确中央和地方各级政府的投入责任，加大对地方财政的扶持力度，减少对地方财政的配套要求。同时加大水利资金统筹整合力度，切实落实好“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”和“农业灌排工程运行管理费用由财政适当补助”的政策要求。要完善优惠扶持政策，鼓励通过直接、间接的融资方式拓宽水利投融资渠道，引导社会资金投资水利。加大金融支持农田水利的力度。还要发挥农民的主体作用，规范“一事一议”程序和制度，继续引导和鼓励农民投工投劳。
从“重建轻管”到“建管并重”：创新体制机制
执法检查组在安徽省检查时了解到，农田水利设施建设和管护有待强化。小农水工程点多面广，投入不足、年久失修、欠账较多等难题依然存在。同时在管护方面，由于各主体在工程投入、建设管理及建后管护等方面的责任不够清晰，特别是没有建立可持续的管护机制，致使对小农水的管理或有心无力，或流于形式，即使有部分管理人员也难以为继。安徽省安庆市相关人员反映，中央维修养护资金侧重于工程管理单位隶属关系，对工程受益范围考虑不够，在资金投向上还应兼顾多方、合理确定。
执法检查组在各地检查时也发现，我国农田水利基础薄弱，许多地方建设任务重、投入需求大、工程管护经费不足。各地反映农田水利“重建轻管”问题比较突出，一些小型农田水利工程存在“有人用、无人管”现象。
如今，农业比较效益仍然较低。如果农田水利设施跟不上、用不起，农民种粮的积极性会被严重挫伤，国家的粮食安全可能因此受到影响。加快农村水利改革发展，重要的一条就是要坚持“建管并重”，保障良性运行，把工程建设与运行管理有机衔接、有效统一起来，确保农田水利工程建得成、管得住，用得好、长受益。
如何破解地方反映存在的农田水利工程建得起、用不好的困局？专家指出，首先要加快形成农业用水合理水价机制，根据农民的承受能力，科学合理地确定供水成本，然后根据各地的实际情况来合理地确定水价。对于真的出现水价不达成本造成维护、运行、管理经费的缺口，可以考虑由政府财政予以弥补，使水利工程建好以后，也能管得好，真正能够发挥作用。同时，还应该进一步加强农民用水合作组织建设，通过机制创新来降低灌溉成本，既保证农民用水的权益，也有助于保证水利设施持久地使用。
云南省推进农田水利改革的经验值得借鉴。执法检查组在云南省检查时了解到，近年来，云南省开展了农田水利改革试点工作。在改革试点工作中，云南省坚持政府与市场“两手”发力，以引入社会资本为重点，以水权分配、水价改革、产权制度改革为支撑，创新农田水利建设、管护、运营体制机制，解决农田水利“最后一公里”投入不足、管护不到位等突出问题，为新时期农田水利发展探索新路、摸索经验。云南省还大力推广农田水利改革试点经验，不断完善农田水利各项体制机制，探索出“投资多元、节水高效、农民参与、管护长效”的农田水利供给侧结构性改革新路子，成效明显。
（文／本刊记者 王萍）
