水法执法检查：让农业“命脉” 搏动更有力
水利是农业的命脉，也是经济社会发展的基础，更是人类生存的前提。为推动水利事业的健康发展，全国人大常委会于今年5月至7月对《中华人民共和国水法》实施情况进行了检查。
全国人大常委会委员长张德江在对这次执法检查的批示中指出，水法是合理开发、利用、节约和保护水资源的重要法律。认真贯彻实施水法，对于落实以习近平同志为总书记的党中央提出的创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，加强生态文明建设，实现水资源的可持续利用，充分发挥水资源的综合效益，大规模推进农田水利建设，具有十分重要的意义。全国人大常委会水法执法检查组要认真组织好这次检查，依法行使职权，总结经验，剖析问题，提出切实可行的建议，认真贯彻中央水利工作方针，使水法的各项规定落到实处。
按照张德江委员长的批示精神，这次执法检查的重点涉及农田水利建设和投入、节水灌溉方式和节水技术、农业灌溉水源和工程设施保护、农村集体经济组织及其成员参与农田水利建设、小型农田水利设施产权制度改革、健全基层水利服务体系等内容。
全国人大常委会副委员长李建国参加执法检查，副委员长吉炳轩、张宝文担任执法检查组组长，全国人大农业与农村委员会主任委员陈建国任副组长。检查组成员包括部分全国人大常委会委员、全国人大农业与农村委员会委员以及部分全国人大代表。
检查组在听取了水利部、国家发展改革委、财政部、农业部等4个部门的汇报后，由李建国、吉炳轩、张宝文副委员长分别带队，对广东、云南、安徽、内蒙古、江苏、吉林、广西、湖南等省（区）进行了检查。同时，山西等8个省（区）人大常委会受委托对本行政区水法的实施情况进行了检查。
日前，各地的检查活动都已结束，检查组已举行会议对执法检查报告进行了修改完善，修改完善后的执法检查报告将提请今年8月底举行的全国人大常委会会议进行审议。
依法治水扎实推进，水生态文明建设取得明显成效
依法治水是加快水利改革发展的重要保障。目前，我国已颁布实施以水管理为主要内容的法律4件、行政法规20件、部门规章55件，地方性法规和地方政府规章700余件，与我国国情和水情相适应的水法律法规体系基本建立，为依法治水奠定了较为坚实的制度基础。
检查组反馈，近年来，各级政府认真贯彻落实中央水利工作方针和水法的各项规定，扎实推进依法治水管水，不断加大对水利事业发展的政策扶持，加快推进水利改革和水生态文明建设，做了大量工作，取得了明显成效。各地认真落实水法确立的水资源规划、水资源论证、取水许可和水资源有偿使用、水功能区管理、用水总量控制和定额管理等制度，积极发挥用水总量、用水效率和水功能区限制纳污“三条红线”的刚性约束作用，有关控制指标基本实现了省市县三级行政区全覆盖。
检查组看到，广东省先后制定出台8部地方性法规、15部省级规章以及一系列规范性文件和配套制度，基本建立了适合本省省情水情的水法规制度体系和水利规划体系，为依法治水提供了有力保障。江苏、吉林两省制定修订了实施水法办法和水利工程管理、水资源管理、水文、水库管理、水土保持、节约用水等省级地方性涉水条例，出台了河道管理实施办法、防洪工程管理办法、河道采砂管理实施办法等政府规章。
在广东、云南，检查组看到，水利系统干部职工多次进行水法相关培训和考试；通过“世界水日”“中国水周”等活动，充分利用广播电视和网络媒体，深入开展水法制宣传教育，有效提高了全社会遵守水法律法规、节水爱水护水意识。
伴随着依法治水的扎实推进，我国水生态文明建设成效显著。2013年以来，国务院相关部委先后出台了一系列推进水生态文明建设的文件，2014年—2015年启动了两批共105个全国水生态文明城市建设试点。“十二五”期间，全国所有省（区、市）及各流域全部完成辖区内水功能区划，明确了4493个全国重要水功能区的水质目标和功能类型；完成了全国地下水超采区评价，实行地下水取用水总量控制和水位控制；强化重要江河、跨流域调水工程水量统一调配。
检查组了解到，广西划定了263个一级水功能区和203个二级水功能区，明确了各水功能区的使用功能和水质控制目标。对北海市区等地下水超采区，明确了限采区和禁采区范围。在南宁市、桂林市、玉林市开展水生态文明城市建设试点，积极推进城市水生态文明建设。云南省在全国率先开展城镇污水处理厂运营等级考核评定。不断完善生态功能区财政转移支付制度，探索建立本省范围内流域上下游生态补偿机制。
6月22日，全国人大常委会副委员长李建国（左二）一行，在云南省陆良县小百户镇中坝利民用水专业合作社检查水法实施情况（右二为全国人大农委主任委员陈建国）。摄影/尤小龙
水利工程建设力度加大，水灾害防治成效显著
近些年，国家始终把水利作为基础设施建设的优先领域，投资总量逐年增加。从财政部了解到，“十二五”期间，全国财政水利投入从3619亿元增加到5729亿元（2014年以前的为决算数，2015年为执行数），年均增长12%，累计投入24223亿元，其中，一般公共预算安排水利投入17811亿元，占74%。
在广东，“十二五”期间，共完成水利投入1144.9亿元，其中，农田水利建设投入899亿元，占总投入的78.52%，约是“十一五”期间的5.5倍。在安徽省，“十二五”期间，共完成小农水重点县项目投资68.3亿元，其中，中央资金31.2亿元，涉及134县次、284个重点县年度项目。在内蒙古自治区，“十二五”期间，农田草牧场水利建设投入以每年不低于10%的速度增长，累计投入216亿元。
检查组了解到，国务院确定的172项节水供水重大水利工程目前已开工91项，在建投资超过8000亿元。累计实施了4500多条中小河流治理，建成各类水库9.8万余座。
“十二五”期间，我国农村水利建设步伐加快。检查组了解到，国家对344处大型灌区和643处重点中型灌区进行了续建配套和节水改造，对184处大型灌溉排水泵站实施了更新改造，对6批2450个县次的小农水重点县和256个小农水项目县进行建设，持之以恒组织开展冬春农田水利基本建设，累计改造加固、新修小型水源工程40多万处，整治渠道20.4万公里，新增、恢复和改善灌溉面积1.22亿亩，新增粮食综合生产能力200多亿公斤。到2015年年底，全国建成大中型灌区7700多处、小型农田水利工程2200多万处，灌溉面积达10.81亿亩，其中，农田有效灌溉面积9.88亿亩，灌溉农田生产了全国75%的粮食和90%以上的经济作物。
为加快农田水利设施产权制度改革和运行管护机制创新，解决农田灌溉“最后一公里”问题，2014年，国务院相关部委在全国选取100个县开展试点，按照“先建机制、后建工程”的原则，探索改革和创新。
江苏省有5个县（市、区）被列为试点县。检查组了解到，这5个地方围绕“产权明晰、权责落实、经费保障、管用得当、持续发展”的试点目标要求，制定出台试点工作指导意见，创新组织发动机制、资金投入机制、建设管理机制和运行管护机制，成功探索和实践了农业经营主体自主管护、政府购买公共服务管理、农民用水协会管理、土地流转集中管理、“五位一体”综合管理等多种管护模式。
5月，全国人大常委会副委员长吉炳轩（中）一行，在湖南省常德市高效节水灌溉合作社检查水法实施情况。摄影/王继永
伴随着试点改革的推进，目前，全国已基本完成了乡镇（流域）水利站的恢复或新设。据统计，全国共有基层水利服务机构29351个，在编人员109412人，覆盖33599个乡镇，94.6%的水利站人员经费纳入县级财政预算。
我国洪水灾害频繁，水利工程的建设对于治理水患意义重大。目前，全国列入规划的5万余座小型病险水库除险加固任务基本完成，在2058个县初步建成山洪灾害监测预警系统和群测群防体系，新建了一批抗旱应急水源工程。大江大河重要河段防洪能力明显提升。
检查组看到，在广西，龙滩、百色等水利枢纽工程建成，大藤峡、落久、桂林防洪及漓江补水、桂中治旱一期和二期等一批重大水利工程相继开工建设。沿江主要城市及沿海地区的防洪、防潮能力得到提高，中心城市的防洪能力一般达到20年—50年一遇标准,其中，南宁主城区的防洪能力由50年一遇提高到近100年一遇，桂林市的防洪标准由不足20年一遇提高到100年一遇。
水法的贯彻落实得到重视，还有大量工作要做
检查组提出，从检查情况看，各地各部门十分重视水法的贯彻落实，水利改革发展取得显著成效，但依法治水管水兴水的意识需要进一步增强，农田水利基础设施建设力度需要进一步加大，大力发展高效节水农业的步伐需要进一步加快，农田水利发展的体制机制需要进一步创新，着力推进水生态文明建设的措施需要进一步强化，水法的全面贯彻落实还有大量的工作要做。
检查组指出，国家水利建设投入中农田水利建设资金总量偏少。“十二五”期间，农田水利建设投资额有3491亿元，对一个农业大国的农业发展是不够的。而且有限的财政资金投入渠道还很分散，政策也不统一，农田水利规划的统筹作用很难发挥。
内蒙古自治区是全国严重干旱缺水地区之一。尽管“十二五”期间内蒙古自治区农田草牧场水利建设投入达到10%的年均增速，但在自治区全社会水利建设总投资（665亿元）中所占比重仍较低，仅为32.5%。检查组指出，从全国情况看，据统计，2011年至2014年，全国财政农田水利累计投入3491.75亿元，占全国财政水利建设总投入（18513.24亿元）的比例仅为18.9%,重点是用于支持大型灌区续建配套和节水改造、规划化节水灌溉增效示范、大型灌排泵站更新改造等，对小型农田水利设施的建设、维修和管护等关注不够。同时，以往灌区干、支渠以下的末级渠系建设主要依靠农民投工投劳建设，农村税费改革后，受多种因素影响，集体组织和农民投入水利建设的积极性不高，“最后一公里”的梗阻问题成为影响农田水利工程效益的主要原因。
据统计，我国已建成各类小型农田水利工程2200多万处，目前仅800万处完成了工程产权制度改革，进一步深化改革、加快改革的任务很重。检查组发现，各地小型农田水利都不同程度地存在产权模糊、管护主体虚化等问题。多数投资主体尚未明确划分管护责任和建立可持续的管护机制，农村经济组织（村委会）缺乏管护资金和管护能力，不少水利工程设施重建轻管，特别是后期管护重视程度不够。而农业水价不到位，也是农村水利设施缺乏管护资金支撑，使维护管护不到位的重要原因之一。近一个时期以来，大规模的城市和基础设施建设也需要大量的水资源支撑，城乡争水、工农争水，挤占用农田水利设施和灌溉水源的问题也已日益凸显。在城乡经济社会快速发展中，怎样确保农业用水，确保农田水利设施建设和有效利用也已成为一个需要重视的问题。
检查中，安徽省潜山县红旗水库的管理人员就反映，现在只能向种植大户、合作社等规模经营主体收取少量水费，水库的正常运营难以为继。建议国家统筹考虑，完善农业水价形成机制，建立精准补贴和节水奖励机制，积极推进农业水价综合改革。
在大力发展现代农业的环境下，用水效率低、高效节水灌溉发展缓慢和管理手段落后也是检查组发现的一个亟须解决的重点问题。检查组指出，一些大中型灌区改造标准不高，亟须进行现代化改造，农田水利“最后一公里”问题依然突出。全国节水灌溉工程面积仅占有效灌溉面积的47.2%，高效节水灌溉面积仅占27.2%。膜下滴灌等节水技术大面积推广后，由于地膜易碎，难以回收，给农田带来的“白色污染”日趋严重。我国农膜年残留量达35万吨，有近半农膜残留在土壤中，对农业可持续发展构成严重威胁。
创新发展理念，走出中国特色水利现代化道路
水利具有很强的公益性、基础性、战略性，农田水利事业是基础性公益事业。按照中央和水法的要求，坚持“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针，应树立山水林田湖生命共同体的治水理念，全面贯彻落实党中央“四个全面”的战略部局和五大发展理念。
秉持着这一新时期的水利工作方针和治水理念，检查组指出，要着力推进城乡水利基础设施均衡配置和水利基本公共服务均等化，统筹加强中小型水利设施建设，加快构筑多水源互联互调、安全可靠的城乡区域用水保障网，完善综合防洪减灾体系，加快中小河流治理、山洪灾害防治、病险水库水闸除险加固，走出一条符合中国实际、具有中国特色的水利现代化建设之路。
5月，全国人大常委会副委员长张宝文(前左三)一行，在安徽省安庆市宜秀区检查石塘湖水环境综合整治情况。摄影/蒲晓磊
检查组建议，要切实落实好“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”和“农业灌排工程运行管理费用由财政适当补助”的政策要求，继续加大中央财政对大中型灌区节水改造、小型农田水利、农村饮水安全巩固提升工程、农村生态环境整治等农村水利建设的投入。
我国洪水灾害频繁，一定要下大气力治理水患。检查组指出，在城市防洪上，要加大加快地下管廊和“海绵城市”建设；在农村，要下决心加强农田水利工程建设，这既是减轻城市洪涝之需，也是保障国家粮食安全、发展现代农业的重要支撑。
在推进农田水利设施的产权制度改革方面，检查组指出，要加快改革试点工作，尽快总结一批可复制、可推广的好经验。应鼓励各地从实际出发，探索创造，不断总结建得好、用得好、管得好的先进经验。应以落实工程管护主体和责任为导向，积极倡导和鼓励新型农业经营主体等成为农田水利工程建设投资、经营和管护主体，探索建立农业水价形成机制，建立健全职能明确、布局合理、队伍精干、服务到位的基层水利服务体系。
检查组指出，要坚持节水优先的方针，进一步完善、细化各类节水灌溉规划，合理确定发展目标和工程布局。应加快大中型灌区续建配套与节水改造步伐，推进灌区现代化改造。继续大力发展节水灌溉，全面实施区域规模化高效节水灌溉行动。
针对水法实施已有十多年时间，部分内容已经不适应新时期水利发展实践需要的情况，检查组建议，有必要适时启动水法修改准备工作。要通过水法的修改完善，切实提高依法治水管水的水平，为水利改革发展提供坚实的法律保障。要落实新时期中央关于水利改革发展的方针政策，落实最严格水资源管理制度，进一步发挥立法对水利改革发展的引领作用，使各项水利改革措施有法可依。要进一步完善法律责任，加大处罚力度，增强法律的权威性和可执行性。要建立水行政执法和刑事司法衔接机制，完善水资源保护的刑事责任，运用法律手段切实保障国家水资源、水生态安全。
（文／本刊记者 张宝山）
