用法律手段推动水利跨越式发展
全国人大常委会副委员长 吉炳轩
5月4日，全国人大常委会水法执法检查组召开第一次全体会议，就执法检查工作进行部署。张德江委员长对全国人大常委会水法执法检查工作十分重视，专门作出重要批示，我们要认真学习领会，遵照执行。
下面，我就做好全国人大常委会水法执法检查工作强调几点意见。
一、充分认识水法执法检查的重要意义
水是生命之源、生产之要、生态之基。兴水利、除水害，事关人类生存、经济发展、社会进步，是治国安邦的大事。水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境不可分割的保障系统，具有很强的公益性、基础性、战略性。加快水利改革发展，不仅事关农业农村发展，而且事关经济社会发展全局；不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全。水利事业的健康发展需要强有力的法律保障，目前已经形成了以水法、防洪法、水土保持法和水污染防治法，水文条例、抗旱条例等行政法规、部门规章及地方性法规的法律法规体系，内容涵盖了水利建设各个方面，各项涉水事务基本做到了有法可依。
党中央、全国人大、国务院历来高度重视水利工作。2011年中央一号文件印发了《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》，同年7月，党中央、国务院召开了中央水利工作会议，明确了新形势下水利的战略定位以及水利改革发展的指导思想、基本原则、目标任务和重大措施。党的十八届三中全会将水资源管理、水环境保护、水生态修复、水价改革、水权交易等纳入生态文明制度建设重要内容。党的十八届五中全会把水利作为推进五大发展的重要内容，摆在八大基础设施网络建设的首要位置，对节水治水管水作出重要部署，突出强调了水利工程建设。今年的中央一号文件又明确提出要“大规模推进农田水利建设”。全国人大常委会于2012年听取和审议了国务院关于农田水利建设工作情况的报告，于2014年听取和审议了国务院关于国家财政水利资金投入和使用情况的报告。今年是全面建成小康社会决胜阶段的开局之年，也是推进结构性改革的攻坚之年。今年全国人大常委会组织开展水法的执法检查，这充分体现了全国人大常委会对水利工作的高度重视。
党的十八大以来，中央领导同志都高度重视水利事业的发展。习近平总书记多次就保障国家水安全发表重要讲话，提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针。李克强总理两次召开国务院常务会议作出专题部署，强调水利是“赢民心”“稳增长”“施德政”的工程，要求加快实施172项节水供水重大水利工程，全面完成农村饮水安全工程建设。我们要把思想和行动统一到中央关于水利工作的决策部署上来，充分认识做好水法执法检查工作的重要意义。
目前，我国已初步建成了较为完备的农田水利工程体系。到2014年年底，全国建成各类水库9.8万座、大中型灌区7700多处、小型农田水利工程2000多万处，灌溉面积达10.6亿亩，全国节水灌溉面积达到4.35亿亩。在占耕地面积一半的灌溉农田上，生产了占全国总量约75%的粮食和90%以上的经济作物。由此可见，加强农田水利建设是提升农业可持续发展能力的重要途径，是保障国家粮食安全的基础支撑。当前我国农业在“十二连增”的高起点上，面临价格“天花板”、成本“地板”挤压，补贴“黄线”、资源环境“红灯”约束趋紧等挑战。我们要主动适应经济新常态，切实采取措施，全面贯彻实施水法，把水利工作摆在社会经济事业发展更加突出的位置，把农田水利建设作为保障农业稳定发展和国家粮食安全的重要基础，充分发挥依法治水的作用，用法律手段推动水利实现跨越式发展、可持续发展和农业现代化建设，走中国特色水利现代化道路，贯彻落实党中央“四个全面”的战略部署和五大发展理念。
二、贯彻落实水法需要注意的几个问题
全国人大常委会水法执法检查的重点涉及农田水利建设投入、节水灌溉技术使用、灌溉水源和工程设施保护、小型农田水利设施产权制度改革、农村集体经济组织及其成员参与水利建设等内容。水法涵盖面比较宽，经反复考虑，此次执法检查从农业的角度把上述几个问题作为重点，但对其他方面的贯彻落实情况也要检查，因为都是水法的内容，都要兼顾到。
全国人大常委会水法执法检查的重点主要是：
（一）不断加大农田水利建设投入问题
随着工业化、城镇化的快速推进，我国耕地减少、淡水资源紧缺的问题日益突出，保障粮食等农产品供求平衡的任务更加艰巨，农田水利建设的重要性愈加凸显。当前水利建设主要是政府投资，依靠贷款和群众投工投劳，非财政投入占全社会水利资金投入比重普遍很低，社会资金对水利领域投入缺乏积极性。近几年，由于经济增速放缓和财政收入增速下降，稳定农田水利财政资金投入难度增加，特别是部分地方筹资压力较大。水利投入不足、水利基础设施薄弱仍然是经济社会持续稳定发展和全面建成小康社会的主要制约因素。同时，涉水部门之间职能交叉，规划和项目缺乏统筹衔接，水利资金投入存在“碎片化”现象。这都要求我们必须全面贯彻落实中央关于加快水利改革发展的决策部署和“十三五”规划纲要的要求，把支持水利改革发展作为公共财政投入的重点，不断完善政策措施，加大支持力度；把加强农田水利等薄弱环节始终放在突出位置，强化政策支持，创新体制机制，加快推进农田水利基础设施建设步伐；尽快建立健全以公共财政为主的多元化投入稳定增长机制，加快研究出台相关引导扶持政策措施，拓宽投融资渠道，加大金融支持力度，吸引社会资本参与农田水利建设、运营和管理。要进一步加快水利资金整合力度，集中财力，突出重点，解决水利建设、土地整理、田间工程、农业综合开发、现代农业等涉水项目的重复建设的问题。
（二）大力推进节水灌溉和田间配套工程建设问题
习近平总书记强调，治水包括开发利用、治理配置、节约保护等多个环节，当前的关键环节是节水，要从观念、意识、措施等各方面把节水放在优先位置。目前，我国农田灌溉水有效利用系数仅为0.535，远低于0.7-0.8的世界先进水平；水分生产率（单位用水的粮食产量）不足2.4斤/立方米，而世界先进水平为4斤/立方米左右，用水管理方式粗放，无用消耗浪费严重。今年的中央一号文件明确提出要“大力开展区域规模化高效节水灌溉行动，积极推广先进适用节水灌溉技术。”水法的第五章第五十条要求“各级人民政府应当推行节水灌溉方式和节水技术，对农业蓄水、输水工程采取必要的防渗漏措施，提高农业用水效率。”我们要认真落实党中央的要求和水法规定，推动农业用水方式加快转变，推广普及高效节水灌溉技术，努力降低吨粮耗水，切实提高农业用水效益。要推动落实水资源管理制度，推进农业灌溉用水总量控制和定额管理。要推动实施旱作节水农业技术推广示范工程，推广地膜覆盖、集雨保墒、倒茬和秸秆还田等旱作农业发展。
近些年来，国家建设了大批重大水利骨干工程，一些主灌区的灌溉条件得到了极大改善。但由于一些农田灌溉末级渠系、田间工程未能及时进行配套改造，影响了骨干工程效益的充分发挥。在检查中要注意发现在田间配套工程建设中存在的问题，通过检查督促各级政府加大田间工程建设力度，完善田间灌排系统，因地制宜建设小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠等“五小水利”工程，解决灌区“最后一公里”的问题，逐步扩大旱涝保收高标准农田的面积。
（三）加快小农水产权制度改革和农业水价综合改革问题
当前，小型农田水利工程管理体制改革滞后，重建轻管问题突出，有人用、无人管，产权不明晰，管护不到位，主体责任不落实，经费缺乏，维修困难，不少工程程度不同地存在淤积损毁、功能减退等现象。水法的第三章第二十五条提出“农村集体经济组织或者其成员依法在本集体经济组织所有的集体土地或者承包土地上投资兴建水工程设施的，按照谁投资建设谁管理和谁受益的原则，对水利工程设施及其蓄水进行管理和合理使用。”党中央国务院关于加快水利改革发展的决定要求“深化小型水利工程产权制度改革，明确所有权和使用权，落实管护主体和责任，对公益性小型水利工程管护经费给予补助，探索社会化和专业化的多种水利工程管理模式”。今年的中央一号文件提出“深化小型农田水利工程产权制度改革，创新运行管护机制”。各级政府和水利部门要认真总结农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点工作经验，加快完善农田水利设施产权制度体系，按照“谁投资、谁所有”的原则，明确农田水利工程的所有权和使用权，允许财政补助形成的小型农田水利设施资产由农民用水合作组织持有和管护。要针对不同类型工程特点，鼓励各地因地制宜采取专业化集中管理及社会化管理等多种管护方式。在保障工程安全和公益性要求的前提下，鼓励通过承包、租赁、政府购买服务等方式，引入专业化队伍承担工程维修养护任务。要通过财政适当补助、水费计提以及工程产权所有者分摊等方式解决管护资金问题，认真落实灌排工程维护费用财政奖补政策，建立工程运行维护经费保障机制。
水法规定“用水实行计量收费和超定额累进加价制度”。目前，全国用水总量已近6000亿立方米，其中农业用水约占62%。每年平均缺水量为536亿立方米，工程性、资源性、水质性缺水并存，北方一些地区用水量已经超过了当地水资源承载能力。我国人多地少，靠辛勤耕作来解决粮食问题的实际，决定了以农业为主的用水结构将长期存在。由于种种原因，农业水价综合改革推进缓慢，市场机制难以有效发挥作用。应督促各级政府把农业水价改革作为农业节水的重要突破口，落实节水优先方针，坚持供给与需求统筹考虑，完善农业水价形成机制，综合考虑供水成本、水资源稀缺程度以及用水户承受能力等因素确定供水价格，保证农业水价原则上达到运行维护成本水平。应根据农民的承受能力、节水增效作用、地方财政实力等情况，合理确定政府补贴标准和方式，完善财政奖补和各类涉农资金倾斜支持政策，推进定额内用水实行优惠水价、超定额用水累进加价，统筹做好农业水价综合改革的各项工作。
（四）积极引导和鼓励农民群众参与农田水利建设问题
近些年来，农村经济社会结构正在发生着深刻变化，农业兼业化、农民老龄化、农村空心化现象日益突出，农田水利建设组织难、投入难、管理难等问题更为凸显。随着农村人口结构变化，大批农村青壮年劳动力转移就业，出现了农田水利建设劳动力不足的问题。应引导和鼓励集体经济组织及其成员参与农田水利建设和管理，研究解决农村取消“两工”之后特别是加快推进新型城镇化建设进程中农田水利面临的新问题。中央关于加快水利改革发展的决定中提出要引导农民自愿投工投劳。水法的第三章中也有引导鼓励集体经济组织及其成员参与水利建设的具体规定。各级政府要按照中央的部署和法律的规定，充分发挥集体经济组织及其成员的主体作用，通过先建后补、以奖代补、民办公助等方式，将农户、农民专业合作组织、村组集体、新型农业经营主体等作为小型农田水利项目的支持对象，允许其组建项目法人实施建设，引导和鼓励农民投工投劳。
（五）健全基层水利服务体系问题
基层水利服务体系在加强农村水利建设、促进农村经济社会发展中发挥了重要作用。各级政府要高度重视基层水利服务体系建设，按照农业现代化和城乡水利协调发展的要求，建设职能明确、布局合理、队伍精干、服务到位的基层水利服务体系。推动强化基层水利队伍建设，鼓励和引导高校应届毕业生到水利基层单位工作。推动大力发展农民用水合作组织，健全基层防汛抗旱、灌溉排水、农村供水、水土保持等专业化服务组织。
三、对全国人大常委会水法执法检查工作的几点要求
执法检查是人大常委会开展监督工作的重要方式。我们要根据常委会执法检查方案要求，精心组织好全国人大常委会水法执法检查。要认真学习张德江委员长重要批示精神，深入了解和客观评价水法的实施情况，认真研究分析法律实施中存在的问题及其成因，抓住重点、找准问题、推动解决，确保执法检查实效。
第一，要精心做好执法检查准备工作。水法的专业性、技术性比较强，检查组成员和工作人员要在认真学习领会党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神的基础上，认真学习水法以及有关法律法规和文件资料，了解水利工作的基本情况，特别是农田水利建设的基本情况，为执法检查工作的顺利开展做充分准备。有关地区和部门，也要提前行动，做好资料、数据、案例核实备查工作，保证执法检查顺利进行。
第二，要转变作风、深入基层，了解真实情况。检查组一定要深入实际，深入现场，听真话、察实情。除了听取政府及其有关部门情况汇报外，还要听取各方面特别是农民群众的意见。要认真总结好经验、好做法，了解法律执行中的难点和存在的突出问题，以及基层和群众的意见建议。
第三，要认真贯彻落实中央八项规定。检查组在工作中要坚决执行廉政建设的各项规定，做到轻车简从，廉洁自律，不搞形式，注重实效。
第四，要加强宣传引导。宣传水法也是这次检查的重要内容，新闻单位要结合法律的检查情况，深入宣传水法，使农民群众和基层政府对这部法律有更多的了解，提高全社会的水忧患意识、水安全意识，积极推动中央决策部署和水法各项规定的贯彻落实。
（本文系全国人大常委会副委员长吉炳轩在5月4日召开的全国人大常委会水法执法检查组第一次全体会议上的讲话，在发表时略有删节。）
