江西人大这样立法解决“医闹”“校闹”

    近年来，江西省人大立法工作亮点频现，尤其是先后制定了《江西省医疗纠纷预防与处理条例》和《江西省学校学生人身伤害事故预防与处理条例》，通过立法解决“医闹”“校闹”这两个老大难问题，取得了明显成效。同时，也为探索地方人大立法工作积累了宝贵经验。张德江委员长对此专门作出重要批示。2016年全国人代会前夕，《中国人大》杂志记者奔赴江西实地采访，从赣鄱大地带回江西省人大常委会立法化解“医闹”“校闹”矛盾纠纷的背后故事和法治江西建设的鲜活范例。

    儿科医生：条例明确规定，2万元是个坎儿

    2014年3月27日，江西省人大常委会颁布《江西省医疗纠纷预防与处理条例》，同年5月1日条例正式施行。这是在全国率先出台的医疗纠纷预防与处理方面的省级地方性法规。

    妥善解决医患纠纷向来是各地顽疾，一些地方“医闹”现象严重，医务人员被打碎牙齿、打歪鼻梁骨等“医闹”新闻现在仍经常见诸各大媒体。那么，江西省出台的这一条例颁布实施两年来，是否已成为有效预防与处理医疗纠纷的法律武器，助力江西维护正常的医疗秩序？

    2月19日，2016年农历春节刚过，江西省儿童医院、南昌大学第二附属医院已迎来就诊高峰。

    江西省儿童医院院长张小康向《中国人大》杂志记者直言，在儿童医院，他是《江西省医疗纠纷预防与处理条例》的最大受益者。“儿童医院是纠纷多发医院，孩子生病，家长肯定着急。以前有了纠纷，患者家属天天找院长，2014年5月1日条例实施后，再也没有家属来找我闹了。”

    患者家属为何不再来？张小康告诉记者，“因为法律明确规定，医院院长只有赔付两万元的权限，患方请求赔付两万元以上的，医患双方不能自行协商解决，要找第三方调解机构来处理医疗纠纷。”

    翻开条例文本，记者看到，条例第30条第3款明确规定，患者及其近亲属或者其代理人请求赔付金额两万元以上的医疗纠纷，医疗机构应当告知患者及其近亲属或者其代理人可以向医疗纠人民调解委员会申请调解。多位受访者告诉记者，这一规定“既关键又管用”，有效破解了医疗纠纷“以钱了事”难题，有力减轻了医院的协商解决医疗纠纷的压力。

    江西省卫生计生委主任李利介绍，“如今在江西省二级以上医院都设置了投诉窗口、接待场所和医疗纠纷调处办公室，确保及时接待处理患者投诉咨询，在医院尽最大可能化解索赔金额2万元以内的医疗纠纷。”

    “有这么好的调解，医患矛盾一定会越来越少。”

    记者在江西的几个医院实地走访，多位医生、患者都和张小康一样，不约而同向记者说起在江西省医疗纠纷处理中发挥重要作用的第三方调解机构——医调委。

    江西省人大常委会副主任魏小琴介绍，为保证人民调解专业组织的权威性，《江西省医疗纠纷预防与处理条例》赋予人民调解专业组织必要的法律地位和职责，明确由社会治安综治机构牵头协调设立，司法行政机关进行工作指导，财政保障调解经费，当事双方免费申请，以保证调解的公平公正。

    李利告诉记者，江西省已实现市、县医疗纠纷人民调解组织100%覆盖的目标，积极引导医疗纠纷从院内到院外解决。条例实施以来，通过人民调解组织调解医疗纠纷4137起，调解成功3713起，成功率达到89.75%，人民调解成为医疗纠纷调解的主渠道。

    2月19日，记者来到南昌市医调委、南昌地区医疗纠纷调处中心实地了解医疗纠纷调解的相关情况。南昌市医调委是整个江西规模最大、服务医院最多的调解机构，在全省各医调委中极具代表性。

    据南昌市医调委副主任魏有田介绍，这一调解组织于2011年12月26日挂牌成立，在条例颁布实施后，南昌市医调委主动与该条例对接，将医疗纠纷调解工作纳入法治轨道。

    曾经由医调委成功调解了医疗纠纷的患者朱光辉专程过来，要和记者说说医调委的故事。2015年10月8日，朱光辉与南昌市某医院发生医疗纠纷，从最初索赔15万元，到最终医院赔偿8万元，一场尖锐对立的医患纠纷经调解得到化解，医患双方对调解结果都表示满意。

    “您来申请调解这个纠纷，没有花一分钱？”记者问。

    “是的，当时医院院长建议来这里，说他只有赔付2万块钱的权力，赔付超过2万就可以来这里申请调解。当时都不相信，有一个免费为患者解决纠纷的地方。”朱光辉说。

    “条例规定如果索赔金额超过10万，就要先进行医疗事故技术鉴定或者医疗损害鉴定，以明确责任。由于医学鉴定需要一定时间，而且需要垫付鉴定费用，医患双方经过协商，朱光辉将索赔金额降到10万元，申请做专家咨询。专家咨询对申请调解的患者免费。后经反复协商沟通，医患双方的赔付差距逐步缩小，最后达成一致，调解成功。”承办这一医疗纠纷调解任务的调解员胡敏告诉记者。

    “医调委确实是为患者着想。所以我特别感动，后来我给医调委送来一面锦旗，感谢帮我无私调解。”朱光辉对记者说出他的肺腑之言。“有这么好的调解，医患矛盾一定会越来越少。”

    这一医疗纠纷的调解实例证明，医疗纠纷通过调解来处理速度快、效率高，便民、利民的特点体现得非常充分。记者了解到，最终医院赔偿8万元由保险公司赔付。这都得益于条例健全了医疗风险分担机制，特别是将医疗责任险纳入强制险范畴，充分发挥保险“大数法则”效应，规定对承保范围内的医疗纠纷依法按合同赔偿，由此医疗纠纷得到及时赔付。

    “最明显的感受，就是医院门诊电梯可以直达八楼院长办公区域了。”

    “作为一线医疗卫生工作者，我们充分感受到条例带来的积极变化。”南昌大学第二附属医院院长程晓曙向记者介绍，在治安管理方面，条例对医院最大的支持在于以法律的形式对在医疗机构聚众滋事等7类行为作出禁止性规定，有力震慑了“医闹”等不法分子。“最明显的感受就是医院门诊电梯可直达八楼院长办公区域，因为患者家属不会再找过来闹事，这在过去不可想象，条例出台前通往八楼的电梯是关闭的。”

    记者看到，条例第48条明确规定，患者及其近亲属或者其代理人以及其他相关人员有下列行为之一，经劝阻无效的，医疗机构应当立即向所在地公安机关报警，并保护好现场，配合公安机关做好调查取证等工作。条例中详细列举了聚众占据诊疗、办公场所、在医疗机构内拉条幅、设灵堂、焚香烧纸、摆花圈等七种扰乱医疗机构正常医疗秩序的行为。

    紧接着，条例第49条规定了公安机关接到医疗机构报警后采取措施所应当依照的四种程序，包括立即组织警力赶赴现场、开展教育疏导、将扰乱正常医疗秩序等违反社会治安管理的医疗纠纷参与人员带离现场调查等。据了解，正是有了这两条的明确规定，公安机关对医闹行为的及时出警和正确处理得以保障。更难能可贵的是，这不仅是一个着眼于处理医疗纠纷的条例，从法规的名称就可以看出，预防在先，处理在后。法规坚持“预防”与“处理”并重，分别从医疗安全责任制度、医患沟通机制、医德教育培训、医疗业务专业化等方面作出了较全面规定，促进了医院整体诊疗和管理水平的提升。

    记者了解到，南昌大学第二附属医院还通过推进医疗服务模式创新来从根本上改善医患关系，预防和减少医疗纠纷。2015年，该医院在江西省首创入院患者一站式服务中心和检查预约中心，这一创新实现了全院床位的统一调配，有效缓解了“看病难”问题。并大力开展药械专项治理，有力缓解了“看病贵”问题。

    程晓曙强调，这些都和条例所发挥的作用密不可分。对于医院来说，正是用条例这把利剑来约束医生合理检查、合理用药。这些都是预防医疗纠纷的有效措施。

    解决“校闹”，这几个焦点问题如此重要

    2015年11月20日，备受关注的《江西省学校学生人身伤害事故预防与处理条例》经江西省十二届人大常委会第二十一次会议审议通过，并于2016年1月1日起施行。江西省委教育工委副记、江西省教育厅厅长叶仁荪告诉记条例事关江西一千多万在校学生的人身安全保障，立法确实是解民之所困和回应百姓期盼，有了它，今后江西学校学就有了法律的“保护伞”。

    2月20日，记者先后来到江西师范大学、南昌大学附属中学、南昌百树学校实地了解条例实施情况。2016年1月1日，条例实施当天，江西师范大学一名大四男生在校外高坠死亡。江西师范大学校长梅国平告诉记者，学校在江西省教育厅、江西省公安厅等部门指导和帮助下，依据条例的有关内容，正在顺利、妥善处理这起意外事件。

    梅国平介绍，条例明确规定综治、教育、司法行政、公安等部门的纠纷应急处置职责。“这一应急处置机制的建立为学校应对可能发生的‘校闹’事件提供了坚强后盾，让学校可以依法依规地与死者家属就死者的善后事宜进行沟通和协商，防止矛盾的激化。”

    “事件发生后，责任划分是纠纷双方最为关心的问题，也是纠纷解决最为核心的问题。条例的第44条、第45条为处理这起学生意外事件明确了双方责任。”梅国平强调。记者看到，条例第44条、第45条对学校、学生或其监护人以及第三方的责任划分问题进行了详细规定，明确了学校应当依法承担相应责任的11种情形和免除责任的5种情形。

    值得注意的是，条例中有关保险理赔机制的引入提高了学校风险化解能力。条例鼓励学校购买校方责任保险及附加无过失责任保险，提倡学生监护人或者抚养人自愿为学生购买学生意外伤害等商业保险。发生学生人身伤害事故，保险机构依法按合同赔偿。

    “江西师范大学办理了校方责任保险和附加无过失责任保险，费用是按每个学生计算，每个学生13元的保险费用，这个保险费是由学校承担。学生也参加了意外伤害等商业保险，在这起事件中，死者家属将得到10万至20万的赔偿。”中国人保财险南昌市分公司副总经理万惠玲介绍说。

    “现在，处理时间短了，通过保险能够得到及时赔偿，学校和学生都是受益方。”

    2月20日，对于条例中关于应急处置、责任划分、保险机制的规定，南昌百树学校校长曾道维也向记者表达了高度赞许，将这些规定称为“及时雨”。她告诉记者，2015年11月底，百树学校一名六年级学生在上体育课练习篮球时，在运球过程中一边奔跑一边拍球，不小心摔倒后手先着地，导致右手手腕骨裂。体育老师发现后立即抱起学生到校医室进行处置并立即上报教务处主任。之后联系家长并一起送学生到医院进行包扎。“学生返校后，他的父母找到学校领导提出赔偿要求，理由是学生是在学校内发生的伤害，学校应当承担责任并要求学校赔偿数千元。”曾道维说，当时正值《江西省学校学生人身伤害事故预防与处理条例》刚刚审议通过，学校组织老师们及时进行了学习。之后，学校与事故学生家长一起对照条例第44条、第45条就学校是否承担责任进行了沟通。

    学生家长告诉记者，“根据条例规定，责任的划分很明确，学校已经履行了教育、管理职责，这个摔伤事件是孩子在进行具有风险性的体育活动中发生的意外，并非学校过错。学校在事情发生后，及时关心和对事故进行处理，比如陪送学生到医院看病，学校立即向保险公司报案，启动学生意外伤害险理赔等，这些我们家长很感谢。”

    南昌大学附属中学副校长程晓杰特别向记者谈到条例中有关源头预防和第三方中立调解机制引入的相关内容。记者了解到，2014年6月24日，南昌大学附属中学曾发生过一起高一学生跳楼自杀事件。在跳楼之前，学校做了一系列工作，包括：提前发现，反复劝阻，及时报警，与家长取得联系，在地上铺安全垫。学生跳楼自杀的第二天，家属纠集多人，在学校门口摆花圈、拉横幅、在校园内烧纸钱和放鞭炮。家属提出抚慰金150万元的要求，在谈判无果情况下，多次围攻学校领导。经过近2个月的艰苦协商，临近开学，在有关机关强力介入下，双方终于就解决此事达成协议。学校出于人道关怀一次性给予家属救助金299000元。2014年的这起学生跳楼事件的艰难处理过程，引起了江西省有关领导的注意。

    “在条例制定过程中，我们作为学校代表参与了草案编写相关工作，我所关注的源头预防和第三方中立调解机制引入都已在条例中充分体现。有了条例，事故处理时间短了，通过保险能够得及时赔偿，学校和学生都是受益方。现在我们已组织学校进行了形式多样的深入学习，让全校师生、家长都了解、熟悉条例，从而使条例真正落到实处、发挥作用。”程晓杰说。

    记者看到，针对矛盾纠纷易发、多发趋势，条例注重强化源头预防。条例既明确了各级各类学校、政府及相关部门、学生及其监护人的预防职责，也规定了保险机构、新闻媒体及为学校或学生提供设备、场地、服务等单位和个人的预防责任，一共涉及16个方面的职责，为学生人身伤害事故编织起严密的预防网络。

    同时，针对矛盾纠纷双方缺乏互信，条例引入第三方中立调解机制。条例最大亮点和特色在于条例借鉴医疗纠纷调处的成功立法经验，把人民调解专业组织作为第三方中立平台引入矛盾纠纷化解工作，把矛盾纠纷处理由学校导向社会。

    “人大立法在进行”：“阳光立法”把法立在百姓心坎上

    在江西采访，记者感受到，两部法规并不是嘴上说说，高高挂起，在医院，在学校，对条例的一些具体条款和相关规定，医生、患者、老师、学生、家长等许多受访者都能脱口而出。在条例的贯彻实施中，江西学法用法的氛围更加浓厚。江西省人大立法工作是如何做到让百姓知晓、熟悉并自觉遵循法律的呢？

    江西省委书记、省人大常委会主任强卫告诉记者，江西立法解决“医闹”“校闹”矛盾纠纷问题，是贯彻落实党的十八届四中、五中全会精神特别是习近平总书记系列重要讲话精神的积极实践，是推进法治江西建设、提高社会治理体系和治理能力现代化水平的积极实践，是坚持问题导向，依法化解社会矛盾纠纷，增强群众对法治建设获得感的积极实践。

    江西省人大常委会党组副书记、副主任洪礼和指出，本届以来，在中共江西省委的领导下，江西省人大常委会把立法视野聚焦于党委决策的重点、经济社会发展的难点、人民群众关心的热点，坚持问题导向，从人民群众的期盼中探寻法治诉求，及时将医疗纠纷、学生人身伤害事故立法纳入立法工作计划。并着力通过立法创新，化解矛盾纠纷，发挥了地方立法解决实际问题、涵养法治氛围的独特功能。两部法规深入人心，关键在于两部法规在内容上充分凸显地方特色、做到切实管用，总结了各地行之有效的人民调解、责任分担等实践经验，并坚持“预防”与“处理”并重，以“预防”为先、“处理”为辅，化纠纷矛盾于未然。同时还得益于立法工作方式方法的探索创新。尤其是在学校学生人身伤害事故预防与处理条例的立法中，江西省人大常委会在省内主流媒体开办“人大立法在进行”栏目，首次尝试立法与宣传同步跟进、全程报道的新模式，使公众通过公开、广泛、充分的讨论，有序参与立法过程。

    “江西省各大媒体上的‘人大立法在进行’栏目对立法进程的及时、充分、同步宣传报道，揭开了立法工作的神秘面纱，让公众知晓立法、遵法、守法的要点、难点和重点在哪里。”洪礼和强调。令人欣慰的是，“人大立法在进行”活动与《江西省学校学生人身伤害事故预防与处理条例》双双入选2015年度“江西十大法治事件”。随着这两部解决“医闹”“校闹”法规的出台，维护医院和学校的正常秩序、构建和谐医患关系、保障学生安全的观念正在成为一种全社会的共同意识。

    （文／本刊记者 王萍）