慈善法草案二审：加大对慈善事业的扶持力度

    上个月召开的十二届全国人大常委会第十八次会议再次审议了慈善法草案。

    一方面，草案二审稿对篇章结构作出调整，将第二章慈善组织和第六章慈善服务中有关慈善财产管理运用的内容，单独成立“慈善财产的管理运用”一章，并充实有关内容。同时对慈善服务一章作出相应修改，对通过慈善组织开展志愿服务作出规定，使有关慈善服务的概念更加清晰，调整范围更加明确。

    另一方面，对网络募捐、慈善信托、税收优惠等作出进一步规定，加大对慈善事业的扶持力度。

    会议还决定慈善法草案将提交今年大会进行第三次审议。

    网络募捐取消“分级制”和“地域限制”

    草案一审稿对互联网募捐施行了“分级制”和“地域限制”，受到普遍质疑。

    有慈善业内人士指出以注册地的行政级别来限定慈善组织开展互联网募捐，是一种带有明显“计划”思维的做法。目前，“互联网+慈善”还处在发展早期，草案不宜规定过细，应该给互联网募捐留下更多发展空间。

    一些全国人大常委会组成人员和有关社会组织提出，慈善组织通过广播、电视、报刊、互联网等媒体发布募捐信息开展公开募捐，难以限制也没必要限制其地域范围。

    二审稿吸纳了这些建议，不再对互联网募捐采用哪一级平台作出限定。二审稿规定，慈善组织通过互联网开展募捐的，应当标明其登记机关；网络服务提供者应当对利用其平台开展公开募捐的慈善组织的登记证书、公开募捐资格证书进行验证。

    同时，二审稿规定，慈善组织在公共场所设置募捐箱，以及举办义演、义赛、义卖、义展、义拍、慈善晚会等开展募捐的，应当在其登记的民政部门管辖区域内进行。除此之外，对通过广播、电视、报刊、互联网等媒体发布募捐信息开展募捐不再作地域限制。

    另外，草案二审稿第21条虽然较一审稿作出了文字表述上的调整，但内容未变，保留了除“法律、行政法规规定自登记之日起可以公开募捐的慈善组织由民政部门发给公开募捐资格证书”外，其他慈善组织获得公募资格需要两年考察期。

    窦树华委员认为，这是对慈善组织又分了三六九等，没有这个必要。“门槛设严一点，登记之日就给资格证书也无妨。”他强调要把握好管理和支持的关系，“该放的就放开，加大支持、鼓励、发展的力度。”

    草案一审稿规定，不具有公开募捐资格的组织或者个人，不得采取公开募捐方式开展公开募捐。在征求意见中，一些公众认为法律不应该“干预个人自救行为”。草案二审稿删除了“不得采取公开募捐方式开展公开募捐”的表述，只保留了“可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作开展公开募捐，募得款物由具有公开募捐资格的慈善组织管理”。

    也就是说，二审稿仍明确禁止了个人为他人或不特定群体进行公开募捐，但是否允许个人为自我救济进行公开募捐并不是特别明晰。仅对以个人身份发起的慈善募捐活动作出了限制，要求个人要与有资质的慈善组织合作。

    有一些学者和业内人士认为，个人借助网络筹措资金的行为不属于法律意义上的为了不特定群体而进行的公开募捐行为，不是慈善法的规制范围。如果个人通过网络求助时，存在伪造求助信息等行为，公安机关可以按照治安案件进行处罚，情节严重的，还可以追究刑事责任。

    韩晓武委员指出，目前许多互联网募捐是游走在法律与规则边缘的个人及组织类募捐，按照草案规定，此类公开募捐在资格与主体上都存在问题。他表示，二审稿的规定从逻辑上说，“算是为有募捐需要的个人及组织指明了一个合法途径，但是，理论与现实，实践中未必能合在一起。”他指出二审稿的规定，可能会无形中剥夺处于弱势的受助人的求助权利。但个人募捐衍生出诸多乱象，如不加规制与引导，也会对社会善心造成极大的伤害。为避免个人网络募捐的弊端，一方面要靠对“慈善诈骗”者严惩不贷；另一方面要靠公益组织通过公平公正、透明规范运行，去塑造社会信任，成为值得信任的互助媒介。目前，我国的慈善事业正在逐步走向“全民参与”，个人募捐越来越多见，因此，他建议慈善法草案关于个人募捐的问题，不要简单地禁止，应该在充分界定区分“个人非法募捐”和“个人紧急救助”的界限的基础上，作出相对灵活的规定，同时对监管及违法处罚也应作出相应的、适当的规定。

    明确“慈善信托”就是“公益信托”

    草案一审稿单设一章规定慈善信托，二审稿将慈善信托并入慈善财产的管理运用一章，只保留了关键性的三条。

    二审稿明确慈善信托即公益信托，受托人范围删除了“自然人”，保留了“慈善组织或金融机构”。

    另外，草案二审稿还将慈善信托的准入门槛改为备案制，取代了之前一审稿规定的选择性备案；受托人的变更也要求向主管的民政部门备案；设置监察人也变为强制性要求。

    早在2001年，信托法就已经专章规定公益信托，但由于负责认证的“公益事业管理机构”一直未予明确，导致十多年中公益信托几乎没有办法被实现。

    草案二审稿明确“慈善信托即公益信托”，规定慈善信托的设立、财产管理、信托当事人、终止和清算等事项，本法未规定的，均适用信托法的规定。

    如慈善法通过，“公益信托的靴子”十多年后将最终落地。也有业内人士指出，按照草案的规定，慈善信托没有公募资格，税收优惠问题还有待解决。

    税收优惠增加两项规定

    一审中一些委员提出草案对慈善税收优惠规定得过于原则。对此，草案二审稿增加了两项规定，一是国家对扶贫济困的慈善活动，实行特殊的税收优惠；二是企业慈善捐赠支出超过法律规定的准予在计算企业所得税应纳税所得额时扣除的部分，允许结转以后年度在计算应纳税所得额时扣除。

    至于“特殊的税收优惠”涵盖哪些，还需要税收法律作出进一步明确。有专家分析可能包括捐赠人不通过慈善组织，而直接向扶贫济困对象开展慈善活动，或者

    向不具备公益性捐赠税前扣除资格的机构捐赠，用于扶贫济困的慈善活动时，也可享受税前扣除。

    按现行企业所得税法规定，企业公益性捐赠税前扣除限额为企业年度会计利润的12%，没有明确规定超过限额部分能否结转到以后年度继续扣除。2013年2月《国务院批转发展改革委等部门关于深化收入分配制度改革若干意见的通知》第20条中，规定了对企业公益性捐赠支出超过年度利润总额12%的部分，允许结转以后年度扣除。但时至今日，有关部门也未出台具体的操作办法。

    草案二审稿已经在法律层面确定企业慈善捐赠支出超过限额的结转制度，但制度的落实仍待细则出台和财政、税收等有关部门的配合。

    廖晓军委员、姚胜委员则提出了不同意见。廖晓军委员认为，为了支持和鼓励慈善行为，促进慈善事业健康发展，在慈善法中对税收方面的促进措施作出相关规定是必要的，但应当处理好与专门的税收法律的关系。他建议对草案第70条进行修改，删除第1款关于结转扣除的规定；同时，将第2款修改为“境外捐赠用于慈善活动的物资，依法享受关税和增值税税收优惠”。

    姚胜委员认为结转制度只需作出原则规定。一是这个政策在理论上和操作上都还有需要进一步论证的地方；二是即使要规定，也应该在企业所得税法和实施条例中作出规定。“因为这里面涉及很多问题，如可结转多少年？如果第二年企业出现亏损怎么办？在财务会计上怎么列示等”；三是这种税前扣除也不光涉及企业的税前扣除的问题，还涉及其组织、自然人的捐赠的税前扣除问题，建议在税法等相关规定中作统一规定。

    方新委员建议对慈善组织和慈善信托的税收优惠加以明确。她认为草案没有对慈善组织享受税收优惠的具体条件和范围作出明确规定，也没有对慈善组织呼吁多次的经营性收入、股权捐赠的税收予以回应，同时对慈善信托税收优惠也没有明确规定，这样不利于调动各个方面的积极性。她强调慈善法在遵守税收法定原则的前提下，应对上述问题有所回应，特别是规定了慈善信托参照慈善组织享受税收优惠。

    由四川省南充市40名爱心网友组成的“为山区村小献爱心”团队为南充市营山县明德乡清平村小学45名学生送去了40套新桌椅、3块磨砂黑板、200多本图书，总价值1万元的爱心物资。摄影/李向雨

    （文/本刊记者 彭东昱）