紧紧围绕党和国家大局 做好统一审议工作

全国人大法律委员会主任委员乔晓阳

    一年来，法律委员会在全国人大及其常委会的领导下，适应新形势新务，紧紧围绕协调推进“四个全面”战略布局，认真履行职责，努力做好统一审议法律案工作。

    统一审议任务空前繁重

    2015年，是全面推进依法治国的开局之年。党的十八届四中全会对全面推进依法治国，作出了顶层设计和战略部署，标志着依法治国按下“快进键”、进入“快车道”。全面落实四中全会精神，立法工作站在了一个新的起点上，任务越来越重，要求越来越高，难度越来越大，节奏越来越快。

    一年来，法律委员会对提请全国人大及其常委会审议的37部法律案和有关法律问题的决定案进行了统一审议，其中22部法律、9件有关法律问题的决定已经全国人大及其常委会审议通过。包括：立法法（修改），食品安全法（修改），广告法（修改），国家安全法，刑法修正案（九），大气污染防治法（修改），促进科技成果转化法（修改），地方组织法、选举法和代表法的修改，种子法（修改），反恐怖主义法，反家庭暴力法，国家勋章和国家荣誉称号法，教育法（修改），高等教育法（修改），人口与计划生育法（修改），关于实行宪法宣誓制度的决定，关于特赦部分服刑罪犯的决定，以及为适应深化改革需要作出的修改部分法律的决定或授权决定等。仍在继续审议的法律案有境外非政府组织管理法、资产评估法、网络安全法、慈善法、民办教育促进法（修改）等。法律委员会全年共召开全体会议35次，向代表大会或常委会提出法律草案和有关法律问题决定草案的审稿或建议表决稿55件、各类审议报告51件，还对8件法律案或有关法律问题的决定草案列入常委会会议议程提出了审议意见。法律委员会统一审议法律案的件数，是历年来比较多的一年。

    2015年法律委员会统一审议的法律案，不仅数量大，而且涉及深层次矛盾和问题的立法项目也越来越多，统一审议的难度日益增加。比如审议食品安全法修订草案，完善统一权威的食品安全监管体制，建立最严格监管制度，完善从田头到餐桌的全过程监管机制，织密食品安全保障网，明晰食品安全监管体制和职责分工，涉及国务院六七个部门，要协调处理好各个监管部门、监管者与生产者、生产者与消费者、食品进口与监管以及食品安全社会共治等多种关系。审议大气污染防治法修订草案，要从我国国情和发展阶段出发，妥善处理环境保护与经济发展的关系，既要推动解决空气质量突出问题，又要符合我国经济发展水平。统一审议的任务有时也比较集中，如2015年12月底第十八次常委会会议，审议了11件法律案，当次会议提请表决的法律案有9件，法律委员会需在当次会议上提出审议结果或修改意见的报告。法律委员会连续召开会议，认真研究常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，完成了对各项法律案的审议。

    认真贯彻中央决策部署，推动重要改革举措的落实

    这一年，党中央进一步加强对立法工作的领导，中央有关文件直接确定的年内立法任务有十几项，张德江委员长和常委会党组对完成好这些重要立法任务提出明确要求。法律委员会坚决贯彻中央决策和常委会党组要求，把做好这些立法项目的审议工作作为重中之重。有关立法项目经常委会初审后，法律委、法工委立即召开两委主任会议，明确工作思路，提出调研重点，确定时间进度，抓紧做好调研论证、沟通协调和审议修改等工作，以优先的工作安排，有力的组织保障，细致的工作措施，确保完成好中央确定的各项立法任务。

    在统一审议工作中，我们注意领会吃透中央有关精神，努力在每一部法律案审议中把中央相关决策贯彻落实好。审议立法法修正案草案，重点围绕贯彻落实党的十八届三中、四中全会决定提出的完善立法制度的各项要求，对草案提出审议意见。审议国家安全法草案，以中央提出的贯彻落实总体国家安全观的要求为指引，与中央政治局会议审议通过的《国家安全战略纲要》相衔接，对草案提出审议意见。

    精心研究提出落实中央要求的建议方案。在有关法律案的审议中，以对党中央高度负责，以对民主法治建设高度负责的政治态度和严谨细致的工作作风，力求以恰当的方案将中央精神转化为具体的法律规定，实现政治效果、法律效果和社会效果的统一。在审议刑法修正案（九）草案时，为落实中央对重特大贪污受贿犯罪分子终身监禁的指示精神，法工委深入研究论证、多种方案比选，法律委员会认真充分讨论，提出了对刑法分则有关条款的修改建议，既准确体现了中央指示精神，又保持了我国刑罚制度的总体稳定和内在协调。

    一年来，全国人大常委会审议通过涉及行政审批制度改革的法律修改决定和司法体制、农村土地制度改革试点等决定13项，分别是关于修改药品管理法的决定等6个法律修改决定，对25部法律的有关行政审批、工商登记、价格改革等的规定进行修改；关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定等7个授权决定。法律委员会按照立法和改革决策相衔接，主动适应改革需要的要求，努力做好有关法律案或授权决定案的审议工作，深入细致地分析研究相关改革事项的立法需求，区分不同情况提出审议意见，保证改革于法有据。例如，2015年6月至8月间发生的证券市场异常波动，暴露出证券市场的若干制度性缺陷，需要认真总结反思，相应对常委会已初审的证券法修订草案，也需要多一些时间进一步研究。在此情况下，为落实党的十八届三中全会提出的推进股票发行注册制的改革要求，法律委、法工委会同财经委和国务院有关部门认真研究，建议以常委会作出有关授权决定的方式，以适应推进这项改革的需要。常委会根据国务院提出的议案，审议通过了相关授权决定。

    不断践行科学立法、民主立法

    紧紧围绕提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法。

    一是法律委员会在统一审议工作中，充分发扬民主，坚持逐条审议和重点审议相结合。对于初次提请法律委员会审议的，采取逐条审议的办法。在逐条审议的基础上，对于重要法律案中比较重大的问题，再回头组织讨论，把问题研究清楚，把审议引向深入。对于不同意见，都请大家陈述发表，经过认真讨论研究，达成共识，形成一致。

    二是法律委员会摆正自己位置，尊重代表和委员的立法主体地位。高度重视听取和研究代表和委员的审议意见，逐条研究常委会组成人员审议意见，能够吸收的尽量吸收。例如，常委会审议大气污染防治法修订草案时部分委员提出，草案中授权省级政府可以规定机动车限行措施的规定，涉及公民财产权的行使，应当慎重，不赞成在本法中作普遍性授权。法律委员会研究认为，委员们的意见是有道理的，可不在本法中作此项普遍授权，由地方根据具体情况在地方性法规中规定。法律委员会建议删去草案上述规定。又如，常委会审议人口与计划生育法修正案草案时，委员们完全赞成草案为落实党的十八届五中全会作出的实施全面两孩政策对现行法的修改；同时部分委员提出，草案中新设行政审批事项和对代孕问题的规定，还需进一步研究论证，可暂不作规定。法律委员会根据委员们的意见，建议删去草案中上述两项规定。对于未被采纳的意见，以书面报告、当面沟通等方式作出说明解释。统一审议工作中，注重加强与其他专门委员会协调配合，共同做好立法工作。

    三是加强调查研究，坚持从国情和实际出发。立法必须从中国国情和实际出发，这是提高立法质量的前提和基础。法律委员会把保证法律的规定符合国情、切合实际、合理可行作为审议把握的重点。例如，在审议一些关系经济社会发展的法律案时，时常会遇到对有关制度安排的宽严松紧应如何把握的不同意见。法律委员会认真加以分析，坚持从国情和实际出发，深入调查研究，广泛听取意见，掌握现实情况，了解发展趋势。在这个基础上，会同有关方面慎重研究论证，实事求是提出审议意见，做到既不迁就不合理现状，造成制度设计失之宽松，起不到应有的规范约束作用；又避免脱离国情和实际，超越发展阶段，造成制度设计看起来很严很美，实际上难以实施，“好看不管用”。通过作出既有前瞻性又现实可行的科学合理的制度安排，确保立出来的法站得住，行得通，真管用。