认真贯彻实施农业法为“三农”工作提供法制保障

    全国人民代表大会常务委员会：

    根据全国人大常委会2015年监督工作计划，常委会检查组于今年4月至9月对《中华人民共和国农业法》实施情况进行了检查。重点是粮食安全、农业投入与支持保护、农村金融服务及农业生态补偿等。全国人大常委会高度重视“三农”工作，张德江委员长对执法检查作出重要批示：“农业法是涉农法律的基础性法律。认真贯彻实施农业法，对于落实党在农村的方针政策，特别是土地承包政策，加快推进农业现代化，强化农业基础地位，转变农业发展方式，提高农业综合生产能力，保障国家粮食安全，促进农民增收，加强农业生态治理，提升农产品质量安全水平，都具有十分重要的意义。全国人大常委会农业法执法检查组要认真组织好这次检查，总结经验，剖析问题，提出切实可行的建议，使农业法的各项规定落到实处。”6月23日，检查组听取了国务院8个部门的汇报，会后分别由陈昌智、吉炳轩、向巴平措副委员长和我带队，赴河北、辽宁、山东、湖北、广西、四川、陕西、新疆等省（区）检查。同时委托内蒙古等8省（区）人大常委会对本行政区域内农业法实施情况自行检查。现将有关情况报告如下：

    一、成效

    近年来，各级政府认真贯彻实施农业法，不断强化农业基础地位，建立健全“三农”投入稳定增长机制，全面提升农业综合生产能力，保障了国家粮食安全和主要农产品供应，促进了农民持续增收，农业法实施情况总体上是好的。

    （一）农业综合生产能力不断提升

    近年来，各级政府大力加强农业基础设施建设，确保粮食和主要农产品有效供给。2014年，我国粮食产量达到12140.5亿斤，实现了“十一连增”。棉花、油料、肉类、禽蛋、水产品、蔬菜、水果等主要农产品产量分别达到617万吨、3507万吨、8706万吨、2893万吨、6450万吨、76005万吨和16588万吨，均居世界第一。“十二五”以来，中央财政累计投入农业综合开发资金1596.9亿元，建设高标准农田1.35亿亩，新增和改善灌溉面积1.52亿亩。从2010年起，实施新增1000亿斤粮食生产能力规划，扶持800个产粮大县改造中低产田，打造旱涝保收高产稳产粮田。2011年到2015年，中央财政累计安排小型农田水利设施建设资金1368亿元，加强农田水利重点县建设，全国农田有效灌溉面积9.68亿亩，占耕地总面积的48%，其中节水灌溉工程面积4.35亿亩。这些都有效地提升了农业综合生产能力。

    （二）“三农”投入逐步加大

    各级政府按照农业法的规定加大支农投入。2010年到2014年，全国一般预算农林水支出累计57272亿元，年均增长14.6%。2015年，全国预算安排农林水支出16953亿元，比上年增长11.4%。“十二五”期间，中央安排农业基建投资10790亿元，比“十一五”增加4990亿元。近年来，涉农信贷投放持续增加，2014年银行业金融机构涉农贷款余额23.6万亿元，占各项贷款的28.1%，同比增长13%。2015年8月末，银行业金融机构涉农贷款余额25.3万亿元。中国农业银行“三农”事业部改革扩大到全国，发挥了良好的支农示范作用，也是金融服务“三农”在体制机制上迈出的一大步。中国农业发展银行也加大了支农投入力度。农业保险服务覆盖面逐步扩大，承保农作物面积11.7亿亩，参保农户2.47亿次。资本市场服务现代农业开始起步，目前共有58家农业企业在A股市场融资715亿元，有226家涉农企业在银行间债券市场发行8380亿元债务融资工具。

    （三）农业科技保障能力进一步增强

    2014年，我国农业科技进步率达到56%，成功培育高产、优质粮棉油等农作物新品种、新组合2万余个。农业法和农业技术推广法修改后，稳定了公益性农技推广机构和队伍，国家依法组织实施了基层农技推广改革与建设补助项目，在2555个县投入资金127亿元，改善了农技推广机构工作条件，提升了农技服务能力。

    （四）农业面源污染治理提上日程

    国家通过开展耕地保护与质量提升、配方施肥、旱作农业技术推广等专项，启动实施重金属污染耕地修复试点，支持农业保护性耕作生产模式创新。2011年起，国家在内蒙古等8个省份实施草原生态补奖政策，涉及657个县（场），累计投入773亿元。2014年启动了新一轮退耕还林还草工程，退耕还林1500万亩，配套造林100万亩。农业部启动实施以“一控两减三基本”（农业用水总量控制，化肥、农药施用总量减少，地膜、秸秆、畜禽粪便基本资源化利用）为主要内容的农业面源污染攻坚战，测土配方施肥推广面积14亿亩，淘汰高毒农药34种。农产品质量安全监管进一步加强，农产品质量安全形势总体平稳向好。

    （五）农村改革力度加大

    在稳定和完善农村基本经营制度方面，培育发展新型农业经营主体，提升了农业规模化水平；在健全农村土地管理制度方面，探索土地所有权、承包权、经营权三权分置，赋予土地经营权入股抵押担保权能；在推进农村产权制度改革方面，探索农村集体产权分类确权，开展集体经济组织股份化试点。同时，探索创新农业支持保护体系，启动了新疆棉花、东北大豆的目标价格改革试点。改革激发了农村发展的活力。

    （六）农民收入持续增长，扶贫开发取得阶段性成果

    农村居民人均纯收入从2010年的5919元增长到2014年9892元，连续5年高于GDP增速。扶贫攻坚进入新阶段，中央财政专项扶贫资金由2011年的272亿元增加到2014年的433亿元，年均增长16.8%。农村贫困人口从1.22亿人减少到7017万人，贫困发生率从12.7%下降到7.2%。

    二、困难和问题

    近年来，农业农村经济形势持续向好，为“稳增长、调结构、促改革、惠民生”提供了有力支撑，但是“三农”工作仍然面临不少困难和问题。

    （一）农业基础设施仍然薄弱

    我国农业基础设施薄弱问题由来已久，历史欠账较多。城镇化加速推进以来，农业资源流出严重。由于国内外农产品价格差距扩大等原因，从2008年开始我国已从粮食净出口国变为粮食净进口国。耕地退化面积占总耕地面积的40%以上。一些地方的农田水利设施年久失修，抗旱排涝能力不强，农田水利“最后一公里”问题依然突出，不少地方农业靠天吃饭的状况没有根本改变。新农村建设与城镇化建设统筹考虑不够，农村公共服务水平与城镇差距比较大。

    （二）支农资金总量偏少

    近年来，各级财政支农投入数量虽然不断增加，但与农业发展的需要相比还存在较大的差距，支农投入机制有待完善。绝大部分市县财政主要用于保工资、保运转、保稳定，无力加大对农业、农村公共事业的投入。现有支农投入存在结构不合理、使用分散、效率不高等问题，涉农补贴项目“点多、面广、量小”问题突出。

    现阶段我国农村金融总体上发展滞后,城乡金融发展的差距较大，农村金融供给不足的问题仍比较突出。农村地区金融服务市场主体偏少，竞争不充分，部分偏远落后地区存在行政村金融服务空白情况，部分县域法人金融机构存贷比较低，资金外流严重，新型农村经营主体特别是从事规模化经营的主体贷款比较困难。农业保险不能满足广大农户特别是新型农业生产经营主体的实际需求，保障水平偏低，保险金额仅占全部生产成本的三分之一。受多种因素影响，涉农企业直接融资规模较小，农业市场主体参与证券和期货市场比例仍然较低。

    （三）农业面源污染较重

    在农业生态环境保护方面，“重发展、轻保护，重城市、轻农村，重工业、轻农业，重点源，轻面源”的情况较为普遍。我国化肥使用量偏大，利用率偏低，小麦、水稻用肥量大大高于世界平均水平。2010—2014年，全国农作物农药年使用量为31万吨（折纯），单位面积用药量偏高，利用率偏低。

    （四）农民持续增收困难，扶贫开发任务艰巨

    近几年，城乡居民收入尽管相对差距在缩小，但绝对差距在扩大。农民的家庭经营性收入受成本“地板”和价格“天花板”的双重挤压，普通农户种粮收益有限。农民外出务工数量下降，工资增幅减缓。按照年人均收入2300元的标准，目前我国有12.8万个贫困村、2948.5万贫困户，贫困地区农民人均纯收入仅为全国平均水平的62.9%，攻坚克难的任务十分艰巨。扶贫开发工作中协调机制不完善、资金不足、渠道分散、监督滞后等问题仍然较为突出。

    （五）粮食收储机制有待完善

    目前，我国已建立了中央、省、地（市）、县四级储备体系，承担主体是国有或者国有控股的粮食储备管理公司。各级财政特别是中央财政负担了储备粮的购销、运输、轮换等各个环节的费用，负担较重。从执法检查情况看，政策性粮食库存积压比较严重，有10%左右的库存达到或超过正常储存年限。

    三、建议

    目前，我国经济发展进入新常态，在协调推进新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化的进程中，农业现代化依然是短板。要按照中央的部署和农业法的要求，不断巩固和完善中国特色社会主义农村基本经济制度，加快农业生产方式转变，努力提升农业综合生产能力，健全保障国家粮食安全、农业可持续发展和农民持续增收的体制机制，使农村在全面实现小康的进程中不拖后腿。

    （一）加大投入提高农业综合生产能力

    一是优化财政投入结构，增加财政投入总量。认真贯彻落实预算法和农业法关于支农投入的规定，进一步加大支农投入力度，提高财政补贴的针对性，调整优化财政支出结构、突出重点，保证资金集中用于农业现代化的关键环节和关键领域，重点支持农业基础设施建设和农业结构调整，新增补贴向粮食等重要农产品、新型农业经营主体和产粮大县倾斜。二是加快农田水利建设步伐。切实加强以农田水利为重点的农业基础设施建设，加快推进节水供水重大水利工程、高标准农田、大中型灌区节水改造、区域规模化高效节水灌溉工程建设，搞好病险水库（水闸）除险加固、小型农田水利工程建设和农村河塘综合整治等，进一步提升灌溉、防洪、排涝能力。深化农田水利设施产权制度改革，加强基层水利服务体系建设。三是加大关键环节的农业基础设施建设投入。适应现代农业发展需求，突出高标准农田建设、现代种业、农技推广、质量安全、农业资源与生态环境保护等关键环节建设，启动实施一批打基础、管长远的重大工程项目，为提高农业综合生产能力提供支撑。四是深入推进涉农资金整合。继续坚持以县级为平台的涉农资金整合模式，完善“自上而下”和“自下而上”相结合的支农资金整合工作机制。五是努力提高农村金融服务水平。加快建立健全适应“三农”特色的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系，发展多种形式的农村金融机构和各类农村金融业态，加快构建有序竞争的农村金融组织体系。综合运用财政、税收和货币等政策，建立促进农村金融服务的长效激励机制。科学界定涉农信贷统计口径，根据为农服务的实际情况和金融机构的不同性质，实行差别化的监管和考核政策。建立健全全国政策性信用担保体系，大力发展涉农担保业务。支持农业保险发展，提高保障水平，扩大保险覆盖面，加快推进农业再保险和大灾风险分散机制建设。

    （二）积极推进农村改革

    深化农村土地制度改革，搞好农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点；分类推进农村集体产权制度、林业、水利、农垦、供销社等改革。加快构建新型农业经营体系，提高农民的组织化程度。创新农业社会化服务机制，健全覆盖全程、综合配套、便捷高效的社会化服务体系。完善农业投入机制，建立“三农”投入稳定增长机制，把农业农村作为财政支出的优先保障领域。完善粮食收储机制，优化中央储备粮区域布局和品种结构，加强中央储备粮风险防范和管控。

    （三）充分发挥种业科技和农业社会化服务的作用

    种业是提高农业竞争力的核心。大力支持公益性育种研究，支持产学研相结合的育种创新体系，切实加强种业知识产权保护，鼓励原始创新。推进农业科研院所改革，打破部门条块分割，集中力量攻关，建立有利于创新、有利于出大成果的科研体制机制。扎实推进农业社会化服务体系建设，全面提高农业社会化服务水平。

    （四）加强农业资源环境保护进一步增强责任感和使命感，建立农业环境保护主体责任，以“生态文明、环境友好、资源节约”的理念做好农业环境保护工作。一是继续实施农业生态环境保护政策。强化对水源、土地、森林、草原、湿地等自然资源的保护，坚持保护者受益、损害者付费、受益者补偿的原则，不断完善生态补偿的政策措施。实施耕地质量保护与提升行动，逐步扩大国家公益林范围，保持草原生态补奖政策的连续性并逐步提高补奖标准。二是严格农业投入品监管。推广低毒生物农药和先进施用化肥农药技术，加快实施化肥农药零增长行动。三是加强面源污染的防治。开展产地环境污染治理，集中解决土壤重金属污染问题。四是推动农业废弃物资源化利用。探索政府扶持、企业运营、社会参与、整县推进的运行机制，构建农业废弃物无害化处理、资源化利用的治理体系。

    （五）加强新农村建设，加大扶贫攻坚力度

    党的十八届三中全会决定提出“促进城镇化和新农村建设协调推进”。习近平总书记指出“要继续推进社会主义新农村建设，使之与新型城镇化协调发展、互惠一体，形成双轮驱动”。加快以农村危房改造、饮水安全、道路交通、垃圾污水治理为重点的基础设施建设，改善农村生产生活条件。引导城镇市政设施和服务向农村延伸，做好农村公共服务供给的统筹规划，农村基础设施建设、公共教育服务、公共医疗卫生服务等要同城镇一起布局，共同发展。

    党的十八大以来，党中央对扶贫开发作出了一系列新部署新安排，习近平总书记多次对扶贫开发工作作出重要指示，要按照中央的要求，理清思路、强化责任，确保在既定时间节点打赢扶贫开发攻坚战。坚持精准扶贫与片区开发相结合，在片区开发中加大跨部门、跨区域项目的协调力度。在安排扶贫投入时，向中西部地区特别是集中连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县倾斜。

    （六）加强涉农立法

    农业是党的十八届四中全会提出加强市场经济法律制度建设的重点之一。今年的中央一号文件提出“要加强农村改革决策与立法的衔接，农村重大改革要于法有据，立法要主动适应农村改革和发展需要，实践证明行之有效、立法条件成熟的，要及时上升为法律”。今后一个时期要积极推进制定粮食法和农村金融法，修改种子法、农村土地承包法、农民专业合作社法和森林法，为“三农”工作提供法制保障。

    以上报告，请审议。

    （本文为张宝文副委员长2015年11月2日在十二届全国人大常委会第十七次会议上所作的农业法执法检查报告，标题为编者所加。）