慈善法草案诞生记

    慈善法草案提交本次常委会会议审议后，外界在关注法律内容本身的同时，也对其孕育十年之久的立法过程充满好奇。这是怎样一个曲折的路径呢？近期，众多参与慈善立法的人大立法者、学界专家向本刊记者讲述了立法背后的故事。

    “最早的慈善立法历程可追溯至2005年。”中国社科院社会政策研究中心副主任、研究员杨团一直致力于慈善领域立法研究，据她回忆，在当年的9月，民政部正式向全国人大和国务院提出起草慈善事业促进法的立法建议。2009年，民政部向国务院法制办提交立法草案，慈善法进入立法程序。

    然而在随后的几年中，社会各界对有关立法的一些问题始终存在较大分歧，且争议颇多。杨团说，主要包括慈善的含义是“大慈善”还是“小慈善”，与公益是什么关系等重要问题难以达成共识。慈善立法由此一再被搁置。

    直到2013年，“难产”多年的慈善立法工作终于迎来转机。11月，慈善法被列入十二届全国人大常委会立法规划第一类项目，并最终确定由全国人大内司委牵头起草。

    此消息一经传出，学界无比振奋。一直积极参与慈善立法工作的北京师范大学中国公益研究院院长王振耀教授记得，得知消息后，他当天就召集同事们开会。“我们判断，这标志着慈善立法体制的重大变革。”王振耀说，由全国人大主导立法，避免了各个行政部门间的矛盾，同时鼓励政府部门和社会多方参与，让不同意见得到充分表达，将会促进立法质量的全面提升。

    果然不负众望，2014年2月，全国人大内司委召开慈善立法领导小组第一次全体会议，马马文主任委员担任慈善事业立法领导小组组长，她带领内司委工作班子研究立法时间表和法律案框架，并第一时间确立了“开门立法”的总基调。

    “按照十八届四中全会关于‘立法机关主导、社会各方有序参与立法’的精神，这次慈善立法的起草采取请进来、走出去、书面征求意见等多种方式广泛征求意见，最大限度凝聚共识。”全国人大内司委内务室主任于建伟向本刊记者介绍了法律草案的形成过程。

    一年多来，全国人大内司委先后召开十几次各种类型的立法座谈会，广泛听取民政等有关部门、地方人大、专家学者、慈善组织负责人等各方面的意见。内司委先后组织调研组赴湖北、浙江、福建、广西等12个省市了解慈善事业发展情况，听取地方意见和建议。2015年6月上旬，王胜俊副委员长亲率调研组赴陕西就慈善立法进行调研。每到一处，调研组都尽可能邀请全国人大代表参加座谈，听取代表意见。

    为了解国外立法经验，马马文主任委员还率团到英国、克罗地亚考察两国的慈善立法情况。

    2015年年初，慈善法草案征求意见稿形成以后，全国人大内司委将其印发给33个中央有关单位，31个省区市人大内司委、8所高校科研机构、12个慈善组织，部分全国人大代表、政协委员和专家学者征求意见，共发出了130多份，收到80多份反馈意见。内司委对这些意见进行了认真细致的梳理，形成了近7万字的意见汇总材料。

    7月份，马马文主任委员、王胜明副主任委员带领工作人员，赴民政部、国家税务总局沟通交换意见。

    “每一次召开会议听取意见，每一次书面征求意见，每一次当面沟通之后，我们都会对收集到的意见、建议进行逐条研究，能采纳的尽量采纳，对草案进行反复修改。”于建伟说，如今这份慈善法草案稿已经修改了16次。

    尤为值得关注的是，全国人大内司委践行的“开门立法”在全社会掀起了慈善立法讨论的热潮。杨团表示，大专院校、研究机构、民间组织、传媒人士，以及参与慈善公益事业的企业家都积极投入，召开研讨会、座谈会。

    仅以北京大学和清华大学合办的“慈善立法半月谈”为例，就经历了8个月，办了14场，有近百名专家学者，基金会、社团、企业相关人士参加。

    据有关方面统计，仅2014年一年，学界以及大的慈善组织召开的这类立法研讨会不下百场。

    “全国人大内司委和常委会法工委也尽最大努力参加此类立法研讨会。”令杨团印象深刻的是，人大工作者每到一处都全程聆听、仔细记录，针对重点问题提问。“这种严谨认真的态度鼓励了会议参与者，大家对慈善立法中的每个议题都热烈讨论、知无不言、言无不尽。”杨团认为，在慈善立法过程中，立法者与学术界、实务界密切沟通、良性互动，呈现出民主立法的崭新气象。

    经过充分的探讨与研究，许多专家团队向全国人大内司委提供了研究成果：中国人民大学郑功成教授牵头的专家团队向内司委提供了十几份专题研究报告。北京师范大学中国公益研究院、中国社会科学院法学所以及清华大学和北京大学、山东大学、上海交通大学、中山大学等高校有关机构分别向内司委提供了专家建议稿。“这在以往的立法中并不多见。”于建伟说，这些研究成果对立法决策提供了重要的参考，我们在充分研究的基础上，对于有价值的内容予以采纳和吸收。

    记者了解到，法律名称最开始定的是慈善事业促进法，后改为慈善事业法，经过反复讨论，最后起草组听取了业内专业人士的建议，将名称改为“慈善法”，以更好地体现该法作为慈善领域综合法、基础法的地位。

    可以说，这部法律草案真正体现了广泛汇集众智，堪称是立法机关主导立法的一个典范。

    回顾整个立法过程，令王振耀体会最深的是立法体制的改进。“2014年全国人大内司委主持起草工作后，仅用一年多的时间，立法的进度即取得如此大的进展。这既与立法起草团队的努力密不可分，也与体制性的保障有着重要关系。”王振耀说，这是因为全国人大不站在任何一个行政部门的立场，其工作的原则是少数服从多数而不是全体一致。法律起草组在充分听取社会各界与有关部门意见的基础上，可以依据多数意见，提交人大常委会讨论并且再公开向社会征求意见，然后再进入多次审议，并根据多数委员意见投票决定。在他看来，今后凡是牵涉面较为广泛的社会立法，只要具备了一定条件，应当尽可能由全国人大来主持立法，以便形成社会共识，促成社会立法的较快进步。

    （文/本刊记者 张维炜）