慈善立法, 激发社会“向善”正能量
10月30日，十二届全国人大常委会第十七次会议举行第一次全体会议，全国人大内司委副主任委员王胜明作关于慈善法草案的说明。摄影/ 本刊记者 马增科
2015年10月底，慈善法草案提交全国人大常委会“一审”，标志着历经十年的努力，我国慈善立法迈出历史性的一步。
近年来，我国慈善事业取得长足发展，但慈善领域乱象不断也是不争的事实，因此，自2008年以来，共有800多人次全国人大代表提出制定慈善法的议案27件，业界和公众热切盼望法律出台。
据了解，此次提交审议的草案共11章115条，对慈善组织、网络募捐、慈善监管、信息公开等外界关注的热点问题一一作出回应，同时明确了违规慈善行为的法律责任，以良法寻求善治，促进慈善事业健康有序发展，激发社会向善正能量。
挖掘慈善业发展潜力
中国人一直崇尚乐善好施、扶贫济困、守望相助，因此慈善在我国有着悠久的历史，自古以来就有以宗法、互助为思想，以官府、宗族、宗教社团为主体，开办义学、义仓，以工代赈等各种慈善活动的传统。
如今，随着国民生活水平的不断提高，尤其是近十年来，我国慈善事业发展更是进入“井喷”期，捐赠总额从2005年不足100亿元发展到目前1000亿元左右，且发展势头迅猛。
未来，“中国慈善的发展潜力巨大。”审议中，全国人大常委会委员、全国人大内司委副主任委员王胜明介绍称，我国慈善事业发展初具规模大约是近一二十年的事情。基金会管理条例是国务院在2004年颁布的，至今仅11年的时间，而世界上第一部慈善法是英国于1601年制定的，距今已有410多年。王胜明认为，我国慈善业在如此短的时间内取得这样的成就实属不易。
从捐赠数额来看，“我国目前每年大约有1000亿元人民币，作为世界上第二大经济体。我国2014年GDP是10万亿美元，美国是17万亿美元，从GDP看我国与美国相差不到一倍，但是，美国2014年捐赠总额是3560多亿美金，合计人民币是2.1万多亿，比我国的捐赠总额高出20倍，如果按人均算相差更大。”通过对比，王胜明说，我国慈善事业取得长足发展后，“发展潜力仍然巨大。”
吴晓灵委员 孙宝树委员
马马文委员 郑功成委员
“规范慈善行为和发展慈善事业是相辅相成的。”面对广阔的发展空间，王胜明强调，为了激发慈善组织活力，增强全社会慈善意识，规范慈善行为，促进慈善事业健康发展，有必要制定一部专门的慈善法，完善慈善法律制度。
不少业内专家也对慈善立法即将对整个行业所产生的促进作用持乐观态度。北京师范大学中国公益研究院院长王振耀教授认为，慈善业步入法治轨道，各项政策调整到位后，中国将出现合理的“慈善潮”，一方面，社会捐赠会翻番；另一方面，慈善服务将极大解放社会生产力，使大量人员去慈善领域就业。
促进社会公平
此外，作为社会稳定的“平衡器”和社会公平的“促进剂”，慈善事业在缩小社会贫富差距，促进国民收入合理分配方面发挥的作用不容忽视。
前不久召开的十八届五中全会提出了“共享”的发展理念，强调要使全体人民在共建共享发展中有更多获得感。“这是我们期盼已久的提法。”社会保障专家、全国人大常委会委员郑功成表示，社会“共享”有两种方式，一种是通过法定的社会保障制度实行强制性的共享，比如各种社会保险；另一种就是慈善事业，即自愿地把自己的财富、时间拿出来，通过助他、互助等实现与他人共享。
“现在，法定的社会保障经过近十多年的努力已经达到了一个较高的水准，目前在全面有力推进。但慈善事业作为一种自愿共享的途径，发展得还不尽如人意。”郑功成认为，实现社会共享，需要大力发展慈善事业，这离不开法律的规制与促进。
全国人大常委会委员吴晓灵对此观点表示赞同。她表示，在国民收入的分配中，慈善事业是非常重要的分配渠道。“我们往往说，一次分配讲效率，二次分配讲公平，三次分配讲奉献。一次分配是生产领域的，二次分配是国家财政做的，三次分配就是社会公益的。她举例称，西方国家有很多成功的企业家，在去世之后把巨额财产变成公益资金，形成了一个社会财富再分配的重要渠道，比如著名的福特基金、卡内基基金等。吴晓灵认为，制定一部全面、统一的慈善法可以促使慈善业健康发展，对于缩小社会贫富差距，保障国民收入的公平分配意义重大。
重振“慈善”公信力
然而，当前与我国公益慈善行业飞速蓬勃发展形成鲜明反差的是，慈善领域的一些丑闻接连不断被曝光，凸显出当前社会慈善组织混乱无序的现状。
就在今年8 月底，广西百色助学网创办人王杰以公益为名，侵害受助女童事件的曝光给慈善事业以重创。据了解，在9 年的时间里，王杰仅凭一个人、3 台电脑，通过网络发布贫困生信息，以个人账户接收吸纳各界善款700 多万元。对于这些善款，王杰不仅肆意中饱私囊，而且还以钱做诱饵，诱骗性侵多名贫困女童。
“百色助学网”事件显然并非个案，从郭美美事件、嫣然基金事件到云南“慈善妈妈”被举报骗取政府项目敛财数千万等，频频出现的违法违规事件对我国的慈善事业造成了很大的负面影响。
全国人大常委会委员孙宝树在审议时痛斥道，这些慈善领域暴露出来的突出问题严重地伤害了捐款人的感情，也严重挫伤了人民群众的捐款热情，一定程度上阻碍了我国慈善事业的发展进程。
慈善乱象的背后，关键原因就在于缺少完善的法律法规对慈善行业进行有效的约束规范。
以饱受民众诟病的慈善信息不公开、不透明为例，据民政部中民慈善捐助信息中心最新发布的《2014 年度中国慈善透明报告》显示，在满分100 分的调查中，我国慈善透明指数仅为44.1 分，有77% 的公益慈善组织透明指数不及格。
王胜明委员指出，不少慈善组织号召大家捐赠，但一些基本信息都不公布，更不用说募捐财产的具体去向，这种情况下谁会热心捐赠？他认为，信息的不公开、慈善组织内部治理结构不规范和慈善财产管理使用不规范，以及政府部门监管不到位，是导致挪用、侵占慈善财产的恶劣案例时有发生的重要原因。
“立法正是为了回应和解决这些问题。”审议中，郑功成、刘振来等常委会委员对这次慈善立法给予充分肯定并寄予厚望。“在立法过程中，大家的共识是要为慈善组织的信息公开确立规则，哪些信息必须向社会公开，哪些信息只有当事人提出申请后才能公开，哪些信息不宜向社会公开，都应当有基本的法律依据。例如，慈善组织的募捐收入与捐款去向，应当向社会公布，但捐赠者与受助者的信息（公布与否）却应当尊重本人的意愿。”郑功成委员说，此次立法积极回应公众质疑，为慈善信息的公开、透明提供了一个基本的规制，将促进慈善领域的有效治理，必将重塑人民群众对慈善事业的信心。
促进和规范并重
“如果从更为广阔的视角来看，草案的内容所展现的全面性与创新性，已经远远超出了当初的想象。”一审中，常委会组成人员普遍认为，这部慈善法草案框架设计完整、合理，解决了一些关键性的问题，积极回应了公众关切。
比如，草案明确慈善含义，将之定位为“大慈善”，从而将促进教育、科学、文化、卫生、体育事业的发展，环境保护等有利于社会公共利益的活动都纳入慈善的范畴。“这个问题在立法过程中曾经有过争议。有人觉得只将慈善作为社会救助制度的补充即可，有的主张慈善事业应包括更广的范围。”陈竺副委员长和郑功成委员均表示，草案最终采取了“大慈善”的定位，即只要有人捐献，为了社会公益事业的都可以纳入到慈善范围并进行鼓励，这样既符合中国国情，又顺应了国际发展趋势。
另外，为了促进慈善事业发展，草案还特别专设“促进措施”一章，明确对慈善组织和捐赠人的税收优惠、土地和金融支持以及慈善文化培育、慈善表彰等，意在吸引和鼓励更多的组织和个人投身慈善事业，开展慈善活动。为了广开“善道”，激发慈善的社会服务能力，草案构架了联通金融服务的桥梁，将慈善信托列为专章。“这为慈善信托的发展创造了一个条件，今后有意愿设立慈善信托的人将不必再跑到美国、欧洲和我国香港去设立慈善信托公司了。”郑功成委员说。
针对近年慈善领域乱象，立法在慈善组织公信力的建设、财产管理使用、募捐方式、捐赠方式、服务提供、信息公开等方面坚持“问题”导向，作出一系列具体规定，比如为了避免网络诈捐、骗捐等恶劣现象，草案明确，只有具有公开募捐资格的慈善组织，才可以通过互联网开展募捐，同时规定，广播、电视、报刊以及网络服务提供者、电信运营商，应当对利用其平台开展公开募捐的慈善组织的登记证书、公开募捐资格证书进行验证。
本着充分尊重慈善行业发展规律的宗旨，在监管方面，立法体现了“宽进严管”的精神，关于慈善组织申请登记的规定、关于公开募捐准入的规定、关于慈善信托的规定等，都体现了“宽进”。全国人大常委会委员、全国人大内司委主任委员马马文 说，慈善组织的注册门槛较低，毕竟拿自己的钱做慈善，搞的门槛很高是不行的，要放宽，但是进来以后管理要严格，要引导慈善组织健康发展。马马文 同时提出，“严管”不是政府一家来管，而是社会共治，是组织自治、行业自律、社会监督的有机结合。
“如何处理好促进和规范的关系始终是这次立法的一个重要关注点。”概括此次慈善立法的特点，马马文 表示，立法的首要目的就是要鼓励促进发展慈善业，“看世界上其他的国家，英国发展慈善事业的时间已有600 多年，现在他们的慈善还在管。作为社会的活动，不管的话可能不规范，会影响很多人做慈善活动的积极性。”马马文 强调，规范和促进是相辅相成的，规范得好一些可能发展得更快，当然束缚住手脚也发展不了，立法重点是要把握好一个度。
（文/ 本刊记者 张维炜）
