农村信贷担保创新是金融支农的一个重要内容
2015年7月9日，湖南省隆回县农村信用联社员工在该县小沙江镇杉木坪村金银花基地走访种植户开展信贷调查。今年，该社以“走千家、访万户、共发展”活动为契机，深入农村了解农户需求，因地制宜制订适合现代农村发展的信贷扶助措施，支持具有当地产业优势的现代农业生产,实现农户与银行“双赢”。摄影/滕治中
目前，农村贷款难、成本高、手续繁等问题仍未根本解决，金融支持现代农业发展和新农村建设仍然是薄弱环节。而农村信贷有效担保的缺乏显然是导致这个问题的重要原因之一，因此，农村信贷担保创新是金融支农的一项重要内容。
担保在金融支农中的作用
“在信贷市场上，普遍存在借款人不能偿还贷款的担心，因此，信贷担保成为解决这种担心的制度安排与合约选择，其内在的逻辑是基于对借款人信息收集不充分、对借款人可能存在的道德风险的防范反映。从借贷合约的缔结条款而言，信贷担保是指贷款方发放贷款的同时，要求借款方提供相应的财产抵押、质押，或第三方为贷款人提供相应的信用保证或以其财产抵押、质押。如果借款方到期不能归还贷款，银行有权将借款方或第三人提供的抵押物、质押物以拍卖、变卖、折价的方式优先受偿，或者要求第三人承担保证责任，确保借贷资金安全的一项银行业务。其功能在于能够降低贷款人对借款人不能偿还贷款担心的程度，从而降低借贷的缔约与履约成本。”长沙理工大学经济与管理学院教授刘祚祥这样解释担保对于贷款的逻辑。其实，这样的逻辑对于农村信贷也适用。
据农业部有关抽样调查显示：在农村信用社发放的贷款构成中，保证担保是农村信贷担保的主要方式，约占40%，其次是无须担保的信用贷款，约占30%，抵押、质押担保贷款所占比重较低。中国人民大学财政金融学院法文宗曾经对山东省青州市东夏镇农村信贷状况进行调查，他发现：东夏镇农村信贷业务2008年末达到11745万元，2009年末达到12327万元，其中，2008年保证贷款总计8494万元，占总贷款额的72.32%，抵押和质押占27.68%；2009年保证贷款总计11307万元，占总贷款额的91.73%，抵押和质押占有8.27%。东夏镇这两年的农村信贷业务全部采用了担保模式。
因此，法文宗认为：“总的来说，农村信贷担保是一项关系农民生活水平和农村经济发展的重要制度，是进行农村金融改革的重要内容，同时也是促进农村经济发展的重要环节。只有农村经济充分发展，农民才能更加富裕，农村才能奔小康，农村和谐社会才能最终实现。”2013年，刘祚祥主持了国家社科基金项目“农业产业基金与转变农业发展方式研究”，针对农村信贷的现状，他说：“农户收入的资本化与农户的融资难，是农村社会发展中的两个重大问题，所产生的根本原因，在于农村社区的金融体系满足不了农户的金融需求。因此，通过制度创新激活农村中潜在的金融资源，以新型的信贷担保机制，降低农户在转变农业发展方式中企业家行为的交易成本，促进农业产业结构的内生演变，具有十分重要的意义。”
农村信贷担保创新的现状
由于潜在的需求，有些地方在农村信贷担保方面进行了一些探索，取得了很大的进展。
如，“三权”抵押在云南省成效显著。2014年末，云南省以林权、农村土地承包经营权、农村居民房屋所有权“三权三证”为主的农村产权抵押贷款余额突破222亿元。2015年3月末，达到232亿元。林权抵押贷款余额连续五年居全国第一，贷款余额163.11亿元；农村居民房屋产权抵押贷款走在全国前列，贷款余额50.56亿元；土地经营权抵押贷款余额3.15亿元；农民专业合作社贷款余额12.72亿元。搭建了“活田变活钱，资源变资本，青山变金山”的金融桥梁。广西农民合作社开展内部资金互助合作是一项对投资者、农户、农村三赢的有效模式。广西农民合作社内部资金互助合作主要采用三种形式：一是以股东投资为资本金，对申请入社的成员以资金股的方式扶持或农资、农产品购销为经营内容的合作社。二是合作社实行赊销回购补偿。合作社先垫付资金给成员赊销农业生产资料，再通过回购成员的农产品收回垫付的赊销款，为成员发展生产提供资金服务。三是合作社为社员进行银行贷款担保，然后用一部分资金向合作社抵押赊销农业生产资料。合作社通过组织成员之间联户担保或合作社出面直接担保，支持成员向银行贷款扩大生产规模。
从全国范围看，农村信贷担保创新出来的模式主要有：“三权”抵押贷款、订单农业质押贷款、淡水养殖权抵押贷款、行业协会联保贷款、农民专业合作社担保贷款、农业产业化龙头企业担保贷款等。
但是，在取得这些进展的同时，一些问题和束缚也随着这些创新浮现了出来。华中科技大学管理学院博士研究生华东认为，我国农村信贷担保体系主要存在三方面的问题：一是农村可担保物范围较狭窄。我国农民的财产主要有房产、金融性资产、生产性固定资产和耐用消费品等，其中农民最主要的财产是房产。然而，在我国农民的财产中，可抵押担保贷款的动产实际上是很少的，可抵押的不动产的法定范围也比较狭窄。二是农村信贷担保法律制度不完善。目前，我国农村信贷担保融资的合法依据主要是国务院有关部门的规章，而专门针对农村信贷担保融资的法律制度依然不够完善，主要表现在产权界定立法缺失与农村信贷担保法缺失。三是农村信贷担保配套制度不完善。主要表现在农村信用评价体系与农村信贷担保物流通市场不完善，农村信贷风险补偿机制不健全等方面。
农村信贷担保体系的完善
针对农村信贷担保业务中存在的问题，研究者们纷纷给出了完善农村信贷担保体系的对策。给出的对策主要集中在改善农村信贷环境、发展农村信贷担保机构、发挥财政扶持的杠杆作用、完善农村金融法律法规等方面。
如，华东主张健全农村信贷担保物流通市场。他说：“建立完善的土地承包经营流转市场、林地使用权交易市场，提供良好的信贷担保中介服务，可以使得担保物顺畅而快速的变现、流转，从而保证了金融机构债券的实现，促进农村担保贷款的良性发展。因此，我国应该制定相关政策，鼓励和支持农村信贷担保物流通市场的建设和发展，逐步设立为农村担保物流转服务的中介机构。借助市场的力量，通过建立完善的农村担保物流通市场，提高农村担保物的商品化和市场化程度，进而来保障农户信贷担保物的高效运作。”华东还认为，健全农业风险补偿机制是农村信贷担保体系建设中必不可少的配套内容。他说：“首先，我国应尽快建立健全农业政策性保险制度，加快农业再保险体系的建设，形成农业巨灾风险分担机制。其次，地方政府要相应加大政策性保险的投入，鼓励和扶持商业保险进入农业生产领域，提高农业经济抵御自然灾害和意外事件的能力，从而有效降低金融机构的信贷风险，使得农村信贷市场可以持续、健康、稳定地发展。再次，要完善农村风险分散补偿机制，政府必须加强对农业发展的财政扶持，建立农村自然灾害风险专项基金，形成长效的支农政策配套机制。”
西北政法大学经济法学院讲师、博士田静婷对修改相关法律制度、完善农村信贷担保体系进行了关注。她认为，从法理的角度考察,转让和抵押同属处分权的范畴,并且转让比抵押在对财产的处分上更为彻底,按照举重以明轻的解释规则,法律规定可以转让的财产,应当也可以抵押。物权法规定土地承包经营权、集体建设用地使用权、宅基地使用权都可以转让,还明确集体用地使用权可以抵押(除非法律另有规定),而我国土地管理法第2条也明确了土地使用权可以依法转让。现实中,农村土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权已经存在不同程度、不同范围的转让行为。因此,没有理由在法律允许农村产权转让的情况下,过分严格地限制其抵押。她说：“鉴于此,相关法律部门一是要加快‘农地抵押贷款法’制定,修改物权法、土地管理法、担保法、农村土地承包法、水法等法律中不利于农地有效、正常抵押担保部分,从立法上允许农村土地承包经营权、宅基地以及林权、海域使用权等有条件抵押,使土地由原来的社会保障属性向资源属性和资本属性转化,进而真正成为农民的创业资本。二是地方政府要围绕农村金融担保业务创新发展实际,在政策和操作层面上配套出台相应的规划及引导,制定具体的发证、抵押登记、市场交易等实施细则,并建立起金融与政府、农业等部门之间的协作机制,实现金融创新与农村产权制度改革的配套发展。”
(文／本刊记者 刘文学)
