让蓝天白云常在

    8月23日，受环保部委托，环保部华北环境保护督查中心会同河南省环保厅就河南南阳市卧龙区蒲山镇20多个石灰立窑，以及大量石材加工、打磨作坊和矿山企业污染严重；区域内货车往来频繁，路面积尘严重等问题约谈南阳市市长程志明。

    “深感愧疚。”程志明随后在中央电视台综合频道的新闻中向公众道歉。据公开报道，今年以来已有南阳市市长程志明、无锡市市长汪泉、郑州市市长马懿、巩义市市长孙淑芳等12位地方官员被环保部约谈。鉴于“约谈制度”的威慑性、有效性，修订后的大气污染防治法把“约谈主要负责人”纳入，使其具有了法律依据。

    8月12日，天津港瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故后，应该如何对环境应急监测和处置次生环境污染等信息进行公开，不仅备受舆论关注，而且是全国人大常委会委员在三审大气污染防治法修订草案时讨论的焦点问题。最终在草案付表决前，“做好应急处置工作”火线入法。

    新修订的大气污染防治法历经三次全国人大常委会会议审议，两次网上公开征求意见，数次召开各方面意见征求会，从修订前的七章66条，扩展到现在的八章129条，法条文增加了近一倍，现行法律中几乎所有的法律条文都经过了修改，可见国家防治大气污染的决心之大。而从其以150票赞成、4票反对、5票弃权，顺利通过看，凝聚共识之广也是显而易见。

    修订案的“四大进步”

    大气污染防治法是1987年制定的，1995年作出修正，2000年进行了第一次修订。近年来，我国经济社会快速发展，大气污染向煤烟与机动车尾气复合型过渡，区域性大气环境问题日益突出，雾霾等重污染天气频发。为解决这些问题，修订后的大气污染防治法分别对大气污染防治标准和限期达标规划、大气污染防治的监督管理、大气污染防治措施、重点区域大气污染联合防治、重污染天气应对等内容作出规定，意在保护和改善环境，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展。

    “大气污染防治法是新修订的环保法通过以后修改的第一部环保单项法。在立法过程中，根据目前大气环境污染严峻形势，按照中央提出的加快推进生态文明建设的精神，对大气污染防治法作出一些修改。”全国人大常委会法工委行政法室副主任童卫东在出席全国人大常委会办公厅举行的新闻发布会上表示，可从四个方面解读法律的进步。

    第一，新的大气污染防治法主要是以改善大气环境质量为目标，强化地方政府的责任，加强对地方政府的监督。大气污染防治法明确了国务院环境保护主管部门会同有关部门对省级政府进行考核，省级政府可以制定办法对地方实施考核。同时，对未达标城市要制定限期达标规划，向同级人大报告，加强了对地方政府的监督。

    第二，坚持源头治理，从推动转变经济发展方式，优化产业结构和布局、调整能源结构的角度完善相关制度。目前治理大气采用的手段许多是末端治理，成本高，群众意见大。这次大气污染防治法的修改坚持从源头治理，在燃煤、机动车污染治理等方面都有所体现。

    比如燃煤的使用，法律规定要提高燃煤的洗选比例。因为我国主要能源是煤炭，短期内这个能源结构难以改变，所以需要加强对煤炭的洗选，优化煤炭的使用方式，推广煤炭清洁高效利用。对机动车从提高燃油质量标准、燃油机动车新车的排放要求和环保一致性提出要求，都体现了源头治理。

    第三，抓住主要矛盾，解决突出问题。目前大气的主要污染源来源于燃煤、工业、机动车等，新法在这些方面作了有针对性的、具体的规定，还对重点区域联防联治、重污染天气的应对措施作出明确要求。

    第四，加大处罚的力度。新修订的大气污染防治法的条文有129条，仅法律责任条款就有30条，具体的处罚行为种类接近90种，提高了这部法的可操作性和针对性。

    “突发环境事件信息公开”火线入法

    8月12日22时50分左右，天津滨海新区天津港务集团瑞海物流危险化学品堆垛发生火灾，随后发生大爆炸。约4个小时后，环保部门开始对空气和水环境进行24小时不间断监测，但这并未能减少社会各界对大气污染程度的关注度。因此，如何做好突发环境事件的信息公开虽然未写入大气污染防治法修订草案三次审议稿，但是仍然引起了常委会委员们的热烈讨论。

    “易燃易爆危险品事故对大气影响在三审修订草案中没有涉及，但天津发生的大爆炸后应该说把我们震醒了，这个爆炸不仅是对水，对土壤造成很大的污染，而且对大气也造成了很大的污染。建议修改本法时，在标准制定、防治措施以及法律责任内容中，增加这方面的内容。”全国人大常委会委员邓昌友说。

    “这次天津的大爆炸给了我们一个非常大的警示，危险品和有毒有害物质的大气污染防治关系到老百姓的生命安全，非常重要。目前条款是不是还缺少这方面的内容？”全国人大常委会委员杨震说。

    全国人大常委会委员冯淑萍建议，在第六章涉及重污染天气应对内容中增加一些条款。“将重污染天气应对纳入突发事件应急管理体系，我对此没有意见。但是反过来，由突发事件引起的天气发生重污染怎么办？像天津港的大爆炸，这种突发事件引起天气变成重度污染或者局地污染，应该怎么处置？”

    通过对大气污染防治法修订草案三次审议稿的分组审议，一些全国人大常委会组成人员建议，鉴于当前我国安全生产事故引起的突发环境事件频发，有的对大气环境造成严重污染，法律应当明确相应的应急机制，及时公布大气污染物的检测信息。

    随后，全国人大法律委员会召开会议逐条研究全国人大常委会组成人员的审议意见，对修订草案进行再次审议。经研究建议增加一条，规定：发生造成大气污染的突发环境事件，人民政府及其有关部门和相关企业事业单位，应当依照突发事件应对法、环境保护法的规定，做好应急处置工作。环境保护主管部门应当及时对突发环境事件产生的大气污染物进行监测，并向社会公布监测信息。

    29日，十二届全国人大常委会第十六次会议通过新修订的大气污染防治法。在公布的新法中，第九十七条采纳了各方意见，并把“向社会公布监测信息”作为刚性要求写进法律。

    立法解决“权力任性”

    2014年12月，十二届全国人大常委会首次审议大气污染防治法修订案草案时，规定省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域大气污染防治的需要和机动车排放污染状况，可以规定限制、禁止机动车通行的类型、排放控制区域和时间，并向社会公告。一时之间，引起社会舆论强烈关注。要蓝天，还是要出行方便，成为各方激辩的焦点问题。“限制机动车通行涉及公民财产权的行使，应当慎重。目前一些地方限制机动车通行，但范围限于城市区域，若授权省、自治区、直辖市人民政府规定限制机动车通行，会影响流通，分割统一市场……”等意见在修法过程中，逐渐占据主流。

    “老百姓花钱买了车，缴了养路费，交了众多税收，如车辆购置税、增值税、消费税、城建税、教育附加费、养路费等，再限行的话，这对公民财产权利的保护是有害的。我同意大气污染防治法修订草案删去二审稿中第58条限制机动车限行的规定。”全国人大常委会委员郝如玉说,在立法法中，第4条规定对公民人身自由权利的剥夺要用法律，第5条规定对公民政治权利的剥夺要用法律，第6条涉及税收的，同样规定对公民财产权利的剥夺要用法律。对公民个人财产权利的保护，起于2009年私有财产保护入宪，这是一个特别大的进步。从这个方面看，大气污染防治法不应适用剥夺公民的财产权利，也就是限行。

    据清华大学的研究报告，当大气条件不好时，城市污染源中40%多是由于机动车排放造成的。但现在很多问题，是有关部门对机动车和城市道路交通没有实施科学管理而造成的。

    全国人大常委会委员王陇德说：“北京海淀区北太平庄一带，上下班时间路堵得很厉害，长期没有设置一个过街天桥进行疏导。道路应该怎样通行和划定行车方向，使得通勤率更高，这些方面很少做科学的调查研究。交通灯的设置也有随意性。比如前门西大街和人民大会堂西路，原来通行得好好的，后来设了一个右转弯灯，很多时间需要汽车怠速等绿灯。后来大家提了意见，这个右转弯灯又搁置在那了。还有一些路段，车刚一启动，前面的路口又变成红灯，车又要怠速，污染必然会增加很多。所以很多问题是管理不科学造成的，建议交通管理应该更加科学。”

    “在控车问题上，这次修改在大家提出意见的基础上强调用经济措施而不是行政限制的办法，这非常好。例如东京，市民拥有汽车的比例非常高，但是东京大量市民是乘用公共交通。因为用车成本高，而且公共交通非常便捷，这就是通过经济措施来控制城市通行的汽车。”全国人大常委会委员辜胜阻说,大气污染的治理不仅要控车减煤，而且要提高油品和燃煤的质量。媒体报道我国的油品含硫量是欧洲和日本的15倍，所以油品质量对于防治大气污染来说非常重要。这次修订特别突出了这一点，强调油企要按质量标准生产燃油。同时，在煤的问题上强调要用洁净煤，因为减煤也是有限度的，所以更重要的是提高燃煤的质量，这对于大气污染治理非常重要。

    “很多私家车主反映，油不是我炼的，汽车不是我造的，凭什么油和机动车不达标的后果让我来承担？我认为需要设立机动车清洁排放耐久性的标准，不要出现新的机动车出厂时检验合格，跑了20公里、100公里就不合格了，这是现实当中大量存在的情况。最起码有一个标准，这个车在5万公里或者10万公里内，排放标准是合格的。”全国人大常委会委员许振超认为，消费者花钱买了车，买了汽油，就应该得到质量合格的产品。如果出了问题，单纯让消费者来承担损失，是没有道理的。

     正如许振超所说，中国的燃油质量标准落后于机动车排放标准，无论是国四标准，还是国五标准，部分环境保护指标如烯烃和芳烃的含量定得过高，而烯烃和芳烃是PM2.5的重要来源。因此，提高燃油质量标准，可从源头上解决机动车大气污染问题。

    最终，修改后的大气污染防治法中，事关亿万车主出行的条款机动车限行规定被删除，而是转而规定制定燃油质量标准，应当符合国家大气污染物控制要求；石油炼制企业应当按照燃油质量标准生产燃油。此外，对机动车的环保耐久性也提出了要求，明确汽车生产企业的责任。

    纵观大气污染防治法的三次审议，对涉及公民重大利益的问题，立法机关不仅在征求意见时更广更深，而且在下决心时更为审慎；对涉及政府的法律责任时则不断加码，体现出中央对防治大气污染的决心和力度。

    （文／本刊记者 于浩）