着眼长远，确保水环境“长治久安”
水环境质量是影响经济社会稳定、事关民生的重大问题，党和国家历来高度重视水环境保护和水污染防治工作。今年5月至6月，全国人大常委会组织开展了水污染防治法执法检查。在看到近年来水污染防治工作取得阶段性成果，水环境质量有所改善的同时，检查组也清醒地认识到，我国水环境质量不容乐观，还存在不少“近忧远患”，需要引起高度重视。
面对我国部分地区水生态环境还很脆弱的现状，我们还要认识到，水污染问题是历史积累形成的，治理起来也不是一朝一夕的。早在2011年，习近平同志对新安江及千岛湖保护工作就作出过重要批示，要求建立长效机制确保水质改善。近年来，水污染防治工作又面临着许多新情况、新问题。在此次执法检查中，一些部门和地方反映，水污染防治工作中还存在政府环境责任考核机制不健全，饮用水源保护和排污许可制度措施不完善等问题，这些问题在一定程度上影响和制约着水污染防治工作深入开展和水环境质量的持续改善。对于水污染防治，我们既要立足当前，又要着眼长远。建立健全水污染防治的长效机制，确保水环境“长治久安”，是我们必须担负的一项长期而艰巨的任务。
水污染防治工作体制机制不断完善
近年来，国务院及其有关部门认真贯彻实施水污染防治法，将防治水污染作为推动生态文明建设、推进经济转型升级和改善民生的重要举措，水污染防治工作体制机制不断完善。流域生态补偿试点的开展，流域治污协作机制的探索，排污权有偿使用和交易试点的推广，政府和社会资本合作项目（PPP）等治污新机制的推进，为水污染防治工作注入了生机和活力。
记者从全国人大常委会水污染防治法执法检查有关会议上获悉，国家正在开展流域生态补偿试点，探索推进流域治污协作机制。目前，国家已建立了重点生态功能区转移支付制度，并通过中央财政加大了对重点生态功能区的一般性转移支付力度。2013年9月，国家发改委会同财政部等11个部门向国务院报送了《关于加快建立健全生态补偿机制的若干意见（送审稿）》，提出了在海洋、江河源头区、集中式饮用水水源地、重要河流敏感河段和水生态修复治理区、水产种质资源保护区、水土流失重点预防区和重点治理区、大江大河重要蓄滞洪区等区域建立健全生态补偿机制的指导思想、目标任务和政策措施。目前，有关部门正在积极研究重点流域水资源生态补偿机制和开发利益分配机制。
2009年以来，贵州省政府先后批准在清水江、红枫湖、赤水河实施了流域水污染防治生态补偿机制，流域环境治理取得明显成效。图为流经开阳县的清水江。摄影/杨舰
从全国人大常委会执法检查及委托地方人大开展的执法检查情况来看，全国很多地方在区域内重点流域实施生态补偿机制。2009年以来，贵州省政府先后批准在清水江、红枫湖、赤水河实施了流域水污染防治生态补偿机制，流域环境治理取得明显成效。2012年至2014年，江西省在袁河流域的宜春、萍乡、新余市进行补偿试点，有力地推动了袁河流域水环境的保护和改善。上海市政府印发了《关于上海市建立健全生态补偿机制的若干意见》以及《生态补偿转移支付办法》，对水源区实行“严格保护与生态补偿并重”，对水源地所涉9个区县予以生态补偿，取得了较好的环境保护效益，也保障了水源保护区所在地的经济社会发展。
记者从全国人大环资委了解到，在探索推进流域治污协作机制方面，各地都有一些创新做法。广东探索跨省水环境保护合作新机制。2014年8月，粤桂两省区签署九州江流域跨界水环境保护合作协议书，湛江、玉林两市环保部门签定跨界流域水污染联防联治合作框架协议。辽宁在辽河、凌河流域划定流域保护区并成立管理局，率先探索大江大河流域管理新模式。浙江积极推动“五水共治”，水环境质量明显改善，水污染防治取得良好成效。山东、安徽等地推行“一河一策”和“河长制”，黑龙江、广西等地积极推进跨省区流域生态协作，建立健全跨省界河流水污染联防联治和水污染纠纷协调处理机制。
2014年8月6日，国务院办公厅印发《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，部署充分发挥市场机制在环境保护和污染物减排中的作用，促进主要污染物排放总量持续有效减少，提出到2015年年底前试点地区全面完成现有排污单位排污权核定，到2017年年底基本建立排污权有偿使用和交易制度，为全面推行排污权有偿使用和交易制度奠定基础。
记者了解到，在水污染防治方面，江苏、湖北等12个省、市、自治区开展了排污权有偿使用和交易试点工作，2014年全国试点省份排污权有偿使用和交易金额累计达到53亿元，较上年增加19亿元。北京市试行排污许可证制度。广东省规范排污申报收费工作，印发实施了《广东省排污许可证管理办法》，落实排污申报收费制度。江苏省政府出台了《排污许可证管理办法》，将直接和间接排放工业废水和医疗废水的企事业单位以及城镇污水处理设施运营单位列入管理范围，并建立了全省排污许可证管理信息系统。浙江省试行排污权抵押贷款、排污权租赁等新型市场化推进方式。
2014年12月27日，国务院办公厅印发了《关于推进环境污染第三方治理的意见》，随后，财政部和环保部联合发文规范了水污染防治领域政府和社会资本合作项目（PPP）操作流程。由此，各地积极推行水污染防治新机制。重庆市打造环保项目投资平台。成立环保投资公司，打捆环保资产，采用“投行+PPP”模式运作，统筹建设运营乡镇生活污水、垃圾等环保基础设施。同时，设立环保产业股权投资基金，成立了基金管理有限公司，发起成立10亿元的重庆市环保产业股权投资基金，可撬动40—50亿元的社会资本投入，重点投向三峡库区水环境保护等领域，引导社会资本跟进投入。安徽省通过大力推行市政公用事业改革，不断完善政府和社会资本合作机制，鼓励和引导社会资本参加水污染治理工程建设运营。
水污染防治长效机制有待建立健全
我国的水污染防治工作虽然取得了阶段性成效，但是从检查情况看，我国水环境质量依然不容乐观。污水处理设施建设运营投入保障机制不完善，市场化融资困难，监管机制尚不健全，流域管理和区域监管的制度建设与协作机制滞后，生态补偿制度不完备等问题，还普遍存在于各地贯彻实施水污染防治法的过程中，我国水污染防治长效机制有待建立健全。
全国人大常委会水污染防治法执法检查组指出，目前，多数地方治污资金主要依靠国家和地方财政投入，资金来源有限。中西部一些地方由于配套管网建设滞后，已建成污水处理厂存在“建而不运”“运而不足”的问题，特别是部分县镇已建成的中小型污水处理厂运行成本高、运行资金不足、管理水平落后，设施有效运行率低。近些年，国家力推的环境污染第三方治理和PPP模式也因合法权益保障不足、项目操作复杂和论证困难、缺乏退出机制等诸多原因，社会资本观望居多，项目落地实施较难。
在安徽、黑龙江等地，城乡结合部污水管网建设滞后，部分老城区排水管网没有采取雨污分流，造成污水处理厂进水浓度过低，运行负荷率偏低，城市污水处理设施建设运营面临困难。再生水利用率较低，工程建设进展缓慢，与“十二五”污水处理规划目标还有差距。
“多龙治水”、部门职责交叉，在水资源与水环境保护、水质监测与发布、近岸海域和地下水环境管理等方面，政出多门、数据不一的现象，在很多地方水污染防治工作中时有发生。全国人大常委会执法检查组指出，水污染防治的监管机制尚不健全。监测网络建设交叉重叠，部门间分工协作、数据共享、优势互补的水质监测体系尚未形成。企业在线监控装置运行质量、管理水平、数据的准确性尚未达到环境监管要求，部分企业仍存在伪造和篡改监测数据的行为。基层环保机构和队伍建设相对滞后，目前我国单位面积环保执法人员为63.2人/万平方公里，基层环保部门“小马拉大车”现象普遍。简政放权后基层承接能力不足、监管手段不完善等问题较为突出。
西藏自治区在执法检查中指出，水污染防治是一项长期而艰巨的系统工程，涉及环保、住建、国土、农牧、水利、林业、卫生等十几个部门。当前“九龙治水”的机制表面上集中了各种力量，但这些部门由谁来牵头、负有什么样的责任、如何落实责任都不明确，反而在人员、资金等方面造成浪费，特别是在审批和监督方面存在主体不明、权责不清、各自为政的现象。
全国人大常委会执法检查组通过检查发现，治污整体性和协调性不足，流域有关地方“各家自扫门前雪”的现象，在各地水污染防治工作中时有发生。检查组指出，流域管理和区域监管的制度建设与协作机制滞后，生态补偿制度不完备。统筹协调水资源、水环境和水生态保护的流域管理机制尚不完善，流域上下游间水环境保护责任和权益不对称。生态补偿机制建设缓慢，缺乏流域尺度协调统一的制度设计和综合型政策指导，补偿投入力度不足，补偿渠道有待拓宽。
江西省在执法检查中指出，水环境保护国家补偿远不到位。为建设南方地要投入数十亿元用于生态建设和生态补偿。但江西财力有限，资金筹措压力比较大，实施生态补偿的领域和范围受到局限。长期以来，为了保护鄱阳湖湿地生态和越冬候鸟、东江源区水质等，当地牺牲了许多发展机会，付出了巨大代价，由于国家生态补偿远不到位，沿湖地区人鸟争食的矛盾突出，流域源头存在保护成本高、补偿受益低的问题。区重要生态屏障和长江中下游水生态安全保障，维护国家生态安全，江西省每年
长效机制是保障水环境“长治久安”的重要力量
长效机制的建立与健全是保障水环境“长治久安”的重要力量。目前，水污染防治的相关配套政策亟待完善，水污染防治法等涉及水安全的法律建设也有提升的空间，加之《水污染防治行动计划》（“水十条”）的贯彻落实，建立健全水污染防治长效机制，确保全国水环境治理与保护目标如期实现，任重而道远。
全国人大常委会水污染防治法执法检查组指出，要进一步加大水污染防治资金投入力度。中央财政要加大一般性转移支付力度，研究采取专项转移支付等方式，实施“以奖代补”。地方各级政府要加大资金投入力度，重点支持污水处理设施配套管网、污泥处理处置等项目建设。要加强绩效考评，确保投入资金取得实效。要进一步理顺价格政策和财政补贴机制，推进水价改革，逐步提高污水处理费征收标准。推动环境污染第三方治理规范化发展，完善政府和社会资本合作模式，促进多元融资，吸引和扩大社会资本投入。
记者从执法检查有关会议上了解到，财政部将会同环保部等部门积极开展排污权有偿使用和交易试点推广工作，推进该项制度尽快建立起来。环保部建议，建立以排污许可证为核心的监督管理制度。确定排污许可证制度在排放控制中的核心地位，进一步理顺排污许可证制度与排放标准、环境影响评价以及总量控制制度之间的关系，全面实施水排污许可证制度。国家发改委建议，按照加快推进生态环保重大工程的总体要求，加大清洁水工程实施力度，发挥好政府投资引导作用，吸引社会资本积极参与，引导金融机构加大支持力度，积极推进环境污染第三方治理等市场化机制。
破解“违法成本低、守法成本高”的关键举措是完善环境监管机制，加大环境执法力度。全国人大常委会执法检查组指出，要严厉打击偷排、超标排放等违法行为，集中整治篡改和伪造监测数据等弄虚作假行为，依法严肃追究责任人员的民事和刑事责任。充分利用大数据等先进技术手段提高监管能力，探索实行“互联网+监管”等新模式，着力提高监管水平。理顺部门职责，强化环保、公安、监察等各部门联动，形成监管合力。充分发挥环境司法作用，做好行政执法与环境司法有效衔接。
实践证明，水污染防治部门间联动协作、形成工作合力十分重要。上海市在执法检查中建议，借鉴国外流域综合管理的成功经验，结合我国现有的管理体制和流域的特性，建立流域管理委员会加流域管理局的管理体制，并在法律中明确职责。
内蒙古托克托县在当地工业园区大力倡导环境污染治理“PPP”模式，引入社会资本，共同打造园区污水处理体系。图为7月17日，工作人员在托克托工业园区一家污水处理厂查看净化后的水质。摄影/连振
在推动建立流域生态补偿制度方面，全国人大常委会执法检查组建议，采取横向资金补助、对口援助、产业转移等方式，建立跨界水环境补偿机制，逐步扩大补偿试点范围。西藏高原作为中国和亚洲水塔，是我国未来水资源开发、利用的核心地区。西藏自治区在执法检查中建议，国家从立法层面明确推行水资源生态效益补偿机制，建立包括湿地生态补偿在内的全面的下游向上游补偿的水生态补偿制度。湖北省建议，国务院有关部门深入开展跨区域、跨流域调水生态环境问题专项研究，在此基础上加快推动完善生态保护和补偿机制。
建立流域区域联合治污协作机制，是全国人大常委会执法检查组提出的一个重要建议。检查组指出，健全流域区域污染治理协调机制和水质会商机制，建立陆海统筹的生态系统保护修复机制，推动流域海域综合治理。加强跨区域环境监测合作，做好重点交接断面联合预警，完善流域突发环境事故应急预案，形成跨流域区域水污染防治联合执法机制。天津市抓住京津冀协同发展的战略机遇，建议建立跨区域水污染防治议事协调机制，推动京津冀地区水环境协同治理，实现联防联控、联动治污。重庆市建议由国家相关部委牵头进一步健全完善三峡库区川、渝、黔等跨省际水污染联控机制，通过设立三峡库区及其上游跨省界水污染防治补偿基金，建立健全三峡库区水污染防治生态补偿机制。
全国人大常委会执法检查组建议，要加强科技创新，继续实施国家科技重大专项，抓紧修订完善水污染物排放标准和水环境质量标准，科学防控水体有毒有害污染物。在发挥科技支撑作用解决环境污染难题，加强环境执法监管等方面，山东有很多好的做法和经验。截至目前，山东全省共设置1800多个自动监控站点，安装自动监测设备5100台（套），实现了对全省90%以上污染源和主要水气环境质量的实时监控。
（文/本刊记者 张宝山）
