人大监督呵护生命之源

    5月26日至30日，陈昌智副委员长率执法检查组在安徽省检查水污染防治法实施情况。图为陈昌智副委员长率队检查合肥董大水库水源地保护情况。

    5月26日至29日，沈跃跃副委员长率执法检查组在黑龙江省检查水污染防治法实施情况。图为沈跃跃副委员长与当地农民交谈。

    5月18日至22日，艾力更·依明巴海副委员长率执法检查组在山东省检查水污染防治法实施情况。图为艾力更·依明巴海副委员长率队检查东营市胜利油田湿地公园保护情况。

    水是生命之源，水污染防治是生态文明建设中的重要内容。自今年3月张德江委员长在全国人大常委会工作报告中谈到“2015年将开展水污染防治法执法检查，并将结合听取审议执法检查报告开展专题询问”后，人大监督如何创新工作、增强监督针对性和实效性，聚焦水污染防治法实施情况的监督检查，便成为人们对今年人大监督工作的新期待。

    根据全国人大常委会2015年监督工作计划安排，今年5月至6月，由陈昌智、沈跃跃、艾力更·依明巴海3位副委员长带队，全国人大环资委组成人员和全国人大代表共32人组成5个检查组分赴内蒙古、黑龙江、安徽、山东、湖北、广西6省（区）进行检查。同时，还委托其他25个省（区、市）人大常委会对本行政区水污染防治法实施情况进行检查。

    我们欣喜看到，从水污染防治行动计划到全国人大常委会组织开展水污染防治法执法检查，全国人大和国务院各部门正举措频出、多管齐下、形成合力，共同推动治理水污染，以确保实现“青山常在、清水长流、空气常新”的生态环境。

    水污染防治法执法检查亮点追踪

    水有多重要？我们每个人都离不开水。中华民族自古以来便有“水安则民安”“治水安邦”“问渠哪得清如许，为有源头活水来”的说法。碧波荡漾、清澈见底、勇立潮头、劈波斩浪、山清水秀等词语都是人们对水带来美好生活的形象描述。

    然而近年来，民众因水污染引发的焦虑挥之不去，水污染的预防与治理已刻不容缓。国家高度重视水环境保护和水污染防治工作是此次执法检查的大背景。今年4月，国务院发布水污染防治行动计划（“水十条”）。5月5日，中央下发《关于加快推进生态文明建设的意见》，对生态文明建设进行了全面部署，让蓝天常在、青山常在、绿水常在,建设美丽中国有了纲领性文件。张德江委员长在今年常委会工作报告中强调，要坚持问题导向，倾听人民呼声，回应人民期待，以水污染防治法等法律为重点，加强对法律实施情况的监督检查。

    张德江委员长对这次执法检查专门作出重要批示：“水是生命之源。我国人均水资源占有量低于世界平均水平，而且水污染的情况相当严重。防治水污染，保障水生态安全，事关人民群众根本利益，事关经济社会持续健康发展。要通过执法检查，督促落实水污染防治法，进一步加大水污染防治工作力度，推动形成节约水资源、保护水环境的良好社会氛围，为全面建成小康社会、实现中国梦作出积极贡献！”整个执法检查正是按照委员长批示精神，全程密集紧凑、务实高效展开。

    “百姓关切什么，全国人大监督工作就回应什么，要积极回应百姓水环境关切”

    水污染防治不仅事关经济社会持续健康发展，而且事关人民群众根本利益，和老百姓的幸福指数密切相关。百姓关切什么，全国人大监督工作就回应什么。此次执法检查正是对百姓水环境关切的积极回应。

    有问题立即改，有想法赶紧抓。当前，我国水污染问题比较突出。据2013年环境质量状况公报显示，全国十大水系的国控断面中，Ⅳ类到Ⅴ类水质断面比例为19.3%，劣Ⅴ类水质断面比例达到9%，接近三成的水质难以稳定达到Ⅲ类以上使用功能。在近五千个地下水监测点位中，较差和极差水质的监测点占比接近60%。近几年，江苏靖江水污染事件、山西长治苯胺泄漏污染河流、内蒙古腾格里沙漠“污水湖”事件等各种类型的水污染事件频发多发，对人民群众的正常生产生活造成了严重影响，受到全社会广泛关注。同时，随着我国工业化、城镇化进程加快，水资源消耗还会上升，水环境压力将持续加大。水污染防治工作面临的形势非常严峻，任务十分艰巨。

    执法检查突出四大重点，下足功夫，新意频现

    前不久，在职业教育法执法检查组第一次全体会议上，张德江委员长强调，要进一步增强执法检查的权威性、针对性和实效性，充分发挥最高国家权力机关在建设社会主义法治国家中的重要作用，坚决维护宪法法律权威。

    从各地方反馈的执法检查情况来看，这次水污染防治法执法检查认真落实张德江委员长的指示精神，在增强监督实效上下足功夫，亮点频现。比如，坚持问题导向，突出重点，推动水污染防治法有效实施。据了解，这次检查重点包括四个方面内容，一是各地对现行法律中关于饮用水水源保护、水污染物排放总量控制、排污许可等法律制度落实情况。二是重要江河流域水污染防治，重点行业企业、工业园区水污染治理，城镇污水处理设施建设及运行，畜禽养殖污染及农业面源污染治理，船舶污染防治等情况。三是各地在依法推动水污染防治监管，贯彻落实环境保护法关于水污染防治相关规定等方面采取的措施和存在的主要问题。四是各方面对修改完善水污染防治法的意见、建议等。为开展好这次执法检查，全国人大环资委于4月专门组织召开水污染防治情况交流座谈会，31个省（区、市）人大环资委围绕做好水污染防治工作和修改水污染防治法深入地进行交流讨论，积极建言献策。

    为充分了解情况、吸纳各方意见，执法检查组在检查启动前和检查结束后各召开一次全体会议，第一次全体会议听取环保部、发改委、工信部、财政部等各部委汇报的相关情况，第二次全体会议与各部委交换执法检查报告稿修改意见。执法检查组在出发前还准备好检查地区存在问题企业清单，以备随机抽查选用。并在执法检查过程中通过听取汇报、召开座谈会，实地检查与随机抽查相结合等方式，全面、准确、深入了解法律实施情况，广泛听取基层人大对今年8月即将开展的水污染防治专题询问，以及法律修改完善的意见和建议。

    如今，水污染防治法执法检查组已从各地检查一线返回北京，正在紧锣密鼓准备提交8月召开的全国人大常委会会议审议的执法检查报告，力求对执法检查中发现的迫切需要解决的、带有普遍性的问题，提出针对性强、可操作的意见和建议。

    执法检查各省水污染防治主要情况扫描

    6+25：各省级行政区水污染治理取得阶段性成果措施各具特色

    从执法检查情况来看，各地水污染治理成绩如何？未来，如何遏制水资源紧张、水环境恶化的趋势并让治水进入新常态？让我们来看看，执法检查组了解到的实地检查6省（区）和其余自检25省（区、市）的水污染防治情况都有哪些。

    2014年，全国地表水972个国控断面中，Ⅰ—Ⅲ类水质断面比例63.2％，比2005年增加22个百分点；劣Ⅴ类水质断面比例9.2％，比2005年减少17个百分点。为还一方碧水，各地在水污染防治方面都下了气力，并取得了一些成果。去年，湖北省实现“全省长江、汉江干流水环境优于全国七大水系水质总体水平，主要河流符合Ⅰ—Ⅲ类水质标准的断面比例为86.7%，城市饮用水源地水质达标率为100%。大力推进丹江口库区水污染防治，确保南水北调中线水源水质安全”。浙江省“全力推行‘五水共治’，到2014年年底，垃圾河2096条计6495.6公里全面完成清理，累计完成黑臭河治理5042公里，远超年度预期目标”。

    水污染治理具有显著地域性，不同地理条件和经济社会发展水平下，各地治理举措差异性明显。浙江省是将“五水共治”抓出实效，“以治黑治臭治劣为重点，切实加强水环境治理”，并作为生态文明建设的首要工作来抓；湖南省把“全面完成湘江保护”列为省政府“一号重点工程”，并将要完成第一个“三年行动计划”。

    从水环境整治、水资源保护角度来看，经济发达、水资源相对丰富的东南部地区更注重治污；经济欠发达、水资源相对贫乏的西北部更注重“节水”，如甘肃、宁夏、陕西等地十分注重节水农业与节水技术的推广。

    不同省份还针对各地不同情况，制定了有针对性的措施，如云南省加快推进“滇池、洱海等高原湖泊水环境综合治理”，江苏规划开展新一轮太湖治理等。

    协力跨界治污深化生态补偿

    水是流动的资源，从源头到末端，一般要经过多个区域。从流域的角度看，江河湖泊等跨界的各行政区，对水资源从取用到污染治理等一系列行为要进行科学统筹，才能让我国的水污染防治更加科学。而各相关行政区域割裂的治水行为，无疑是短视和不符合发展规律的。

    因此，水污染治理涉及整个流域内多个省份、多个城市，只有协力治污，才能有整个流域水环境的改善。如何处理上下游关系，如何实施生态补偿？

    近年来，跨界河流污染治理与生态补偿在各地都有了宝贵尝试，一些地方在建章立制方面已有突破。此次执法检查组也看到了各地在跨界治污、生态补偿方面的进展。如，广东提出强化跨行政区河流污染联合治理；广西将加强九洲江等跨界流域水污染联防联治，建立建设项目占用水域补偿机制。新安江流域作为全国首个跨省流域生态补偿机制试点，充分调动了地方治污积极性，新安江流域总体水质近年来保持优良并逐步改善。2012年以来，国家及浙江、安徽两省共投入试点资金17.9亿元，累计完成项目投资79.8亿元，实施194个项目。同时，安徽省还积极推动新安江流域生态补偿机制常态化，开展省内跨界水环境生态补偿工作，制定大别山区水环境生态补偿办法等。北京、辽宁、江苏、福建、江西等多省市也都将水环境生态补偿机制作为地方工作重要的一部分，为进一步统筹经济发展和水资源、水环境保护打下基础。

    值得注意的是，由于国家层面生态补偿统一的法律制度和指导政策尚未出台，在生态补偿方面，上游积极下游消极、利益牺牲地区主动获益地区被动的局面并没有根本性的改变。

    保障治污投入补齐农村短板

    水环境的改善，有赖于治污设施建设和充分的资金投入。执法检查组看到，各地广开渠道，力求水污染防治有钱用、出效益。浙江各级政府“三公”经费支出减少了25亿元，全部用于“五水共治”；广西本级规划安排城镇污水处理设施建设资金14.47亿元；山东安排1.03亿元支持小清河、马踏湖等重点流域水污染防治。

    经过10多年建设，我国城镇污水处理厂的处理能力已达到较高水平，但“有厂无网”使得污水收集率、处理率大受影响，污水处理厂的效益还不能完全发挥。执法检查组了解到，今年，各地将“厂网兼顾”，将治污设施的效益看得更重。天津新建扩建污水处理厂23座，建设配套管网390公里；浙江新建污水管网3130公里，33家城镇生活污水处理厂完成一级A提标改造。

    令人欣慰的是，各地水环境治理措施中，没有忽视广大农村地区，补齐短板的工作正在推进。上海将完成4万农户生活污水处理设施改造。浙江也要完成6120个村的污水治理，受益农户将达150万户。黑龙江把松花江流域作为农村环境连片整治重要区域，加强农村饮用水水源地保护、生活垃圾处理、生活污水处理和畜禽粪便处理，2012—2014年共投入专项资金16亿元，实施农村环境连片整治示范项目634个，共涉及行政村2085个，惠及农村人口570万人。

    “最严”“水十条”不是空话南水北调沿线使命在肩

    我国是水资源极其匮乏的国家，实行“最严格的水资源管理制度”在各地已成共识。执法检查组了解到，河南省提出推广应用节水、节材工艺技术和设备，湖南省提出对山水林田湖统一保护、统一治理，内蒙古提出强化地下水节约保护等。浙江省提出严守生态红线，严格准入监管，凡不符合环境功能区准入要求的建设项目，一律不得审批。严格排放标准，开展分流域分行业，对水体污染物实行特别排放的限值，2016年年底前，浙江省将全面实施造纸、电镀、羽绒、合成革与人造革、发酵类制药等11个行业水污染物特别排放限值。

    2014年12月12日，南水北调中线工程正式通水，让一直喊渴的受水地区感受到了甘甜。在水资源管理、水环境保护方面，南水北调沿线省份有着更为特殊的任务。检查组了解到，湖北省提出要大力开展汉江、丹江综合整治，建立水源污染事故防范预警应急体系，争取国家对南水北调中线水源涵养区的政策支持。河南省已在丹江口库区上游及南水北调沿线建成一批生态环保重点项目。受水地北京计划完成南水北调后续配套规划，做好水质监测和运行管理；天津于桥水库实行全封闭管理。

    此外，在东线，山东省将实施好南水北调续建配套；江苏省提出要保障南水北调江苏段水质持续达标，并加强境内长江、淮河、南水北调沿线、重点湖泊水污染防治。

    执法检查问题抓得准，建议提得实

    据了解，此次水污染防治法执法检查坚持问题导向，全面了解法律实施情况。在此基础上，检查组还善于发现问题，注重发现法律实施中带有普遍性的问题，认真分析产生问题的原因，深入研究解决问题的办法。检查组提出，要进一步深入有效推进水污染防治工作，还需要从落实责任、提升监管水平、提高检测能力、加强区域协同、建立健全生态补偿、环境污染第三方治理和PPP模式等长效机制等方面依法抓好落实。

    执法检查组发现了哪些问题，提出了怎样的建议，我们可以从以下几个片段了解一下。

    突出政府主导依法加大水污染防治工作力度

    检查组在内蒙古看到，内蒙古部分已建成的城镇污水处理厂设计、建设较早，工艺达不到当前国家新标准要求。已建成的生活垃圾无害化处理场，渗滤液处理设施不能满足国家新标准要求。违法成本低、执法成本高的问题仍然突出，处罚额度总体偏低，监管能力不足，同时，政府有关部门没有形成执法监管合力。一些企业违法排污行为得不到有效遏制，出现了腾格里沙漠污染事件等在全国引起较大反响的违法排污事件。

    对此，检查组认为，与其他省区市不同，内蒙古处于京津冀地区的源头位置，是几条河流的中上游，生态环境区位的特殊性使得内蒙古的环境污染防治特别是水污染防治和水资源保护工作带有战略性和全局性。必须站在全局的高度看待内蒙古的水污染防治工作。

    检查组建议，水污染防治法已经对地方各级政府和企业防治水污染的主体责任作出规范，特别是明确规定“县级以上地方人民政府对本行政区域的水环境质量负责”。内蒙古做好水污染防治不仅仅要依靠企业守法，更重要的是必须突出政府的主导作用，有关部门应当协同配合，在执法监管上狠下功夫。同时，还要注重公众参与，发动公众节约用水，从源头上减少水污染。

    进一步加大重点流域水污染防治力度

    山东省地处黄河下游，东临渤海、黄海，省辖重点流域涉及淮河、南水北调工程沿线、海河、小清河和半岛诸河五大流域。山东省政府围绕建设“让江河湖泊休养生息示范省”和“生态山东”的目标，以重点流域治污考核为抓手，扎实推进水污染防治工作，水污染防治工作取得积极成效。同时，检查组在山东省发现，山东省正处于工业化和城镇化快速推进的历史阶段，人口多，经济发展快，主要污染物排放总量位居全国前列，经济持续快速发展与环境承载力之间的矛盾比较突出，水污染形势依然严峻。据山东省统计，15%的省控断面水质劣于V类，地表水环境质量不容乐观，重金属、持久性有机污染物长期累积等环境问题突出，治污任务艰巨。部分湖泊和河滩湿地破坏严重，自净能力衰退，生态功能退化。

    对此，执法检查组提出建议，要进一步加大重点流域水污染防治力度。一是大力调整产业结构。加快化解钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业过剩产能，依法关停或取缔重污染企业，大幅度削减工业污染排放，严格环境准入，严控新增工业污水排放。二是减少城镇生活污染。推进城镇污水和垃圾处理设施建设，实现重点地区污水垃圾处理设施全面覆盖，加快污水管网建设，强化入河排污口监管。三是促进中水再生利用。合理规划建设中水回用工程，建设具有生态、绿化、美化功能的绿色通道和防护隔离带，减少污水处理厂中水排放。四是加强对突发污染事故的防范。山东省有部分流域既是饮用水源，又兼顾航运功能，有的跨流域桥梁众多，一旦发生有毒有害危险化学品倾覆，将直接影响流域饮水安全。应切实做好应急事故预案，加强备用水源或应急水源建设，严防突发事故影响环境安全。

    依法进一步完善调水地区生态保护和补偿机制

    检查组在湖北省看到，湖北省高度重视水污染防治法贯彻实施，扎实推进水污染防治工作，水环境保护与水污染防治工作走在全国前列，为保障三峡库区和南水北调中线工程安全作出重要贡献。但同时存在一些问题和不足，值得高度重视。比如，湖北省湖库污染和农业面源污染防治工作还需要进一步加强，城镇污水处理设施建设和升级改造滞后，运行监管有待加强；三峡库区、丹江口库区的保护任务很重；位于丹江口水库下游的汉江中下游在调水后，水环境容量大幅度减少，自净能力下降，带来新的水污染问题。

    对此，执法检查组提出建议，即国务院有关部门深入开展跨区域、跨流域调水生态环境问题专项研究，在此基础上加快推动完善生态保护和补偿机制。主要包括：构建符合我国国情、保障人体健康的水质基准体系；完善基于水体纳污能力和功能区划要求、与水环境质量标准相衔接的污染物排放标准；调水后库区下游的水质保护与生态修复、水质净化处理、事故预警等生态环境影响等。

    控源截污强化治污针对性 确保饮用水安全

    安徽省地处长江、淮河流域，水污染防治工作和水环境保护任务十分繁重。多年来，安徽省各级政府高度重视水污染防治工作，认真贯彻实施水污染防治法，依法加强水污染防治工作，全省流域水环境质量逐年改善。同时，检查组在安徽省也发现，饮用水源地保护中存在不容忽视的问题。有的水源地一级保护区内有交通穿越，有的水源地二级保护区内存在着个别排污口。有的水源地上游分布着高风险污染行业，安全隐患较大。有的地下水水源出现了水质恶化、水位下降等问题。农村饮用水源保护缺乏有效制度，水质安全难以保证。

    对此，执法检查组提出建议，控源截污是预防水体污染的重要措施，安徽各地要结合水污染防治工作中的存在主要问题，从源头控制污染，强化治污针对性。各级政府要始终把保障饮用水安全作为头等大事。地方政府要严格落实饮用水水源保护区制度，加强对水源地保护力度，加快取缔一级、二级保护区内排污口，清理一级保护区内与供水和水源保护无关设施。加强饮用水源水质监测，对重要河流、湖库、地下水水源地建立水质安全预警管理制度。严格管理和保护地下水，限期关闭城市公共供水管网覆盖范围内的自备水井。要狠抓工业污染防治，深入排查污染源，加强重点行业和工业园区污染治理，减少污染排放。要强化城中村、老旧城区和城乡结合部污水截流、收集，加快雨污分流改造，提高污水处理厂的运行负荷率。要进一步加强城乡统筹，推动农村环境综合整治，有效解决面源污染问题。

    创新投融资机制加大水污染防治投入力度

    广西地处西南部地区，经济发展的压力大，水环境保护任务十分艰巨。检查组在广西看到，水污染防治基础设施建设较为滞后，城镇污水处理设施建设进展缓慢，配套管网建设严重滞后，污水收集率低，运营机制尚未建立。全区每天还有约200多万吨污水未经处理直接排入地表水体。工业园区污水处理率低，普遍没有配套建设集中污水处理设施。生活垃圾处理设施不完善，处理水平较低。同时，市场化体制机制尚未健全，生态补偿机制欠缺。

    检查组提出建议，一是要增加地方财政投入，重点支持城镇污水垃圾处理设施及污水管网和农村人畜饮水等工程建设。二是要积极创新投入机制，进一步拓宽融资渠道。发挥政府资金的引导作用，扩大市场融资规模，鼓励和支持社会资本、民间资本参与生态产业和污染治理设施建设，鼓励符合条件的企业上市融资和发债融资。三是要加大对污染治理设施、生态产业、环境保护与治理等重点领域的信贷投放，提供“绿色通道”服务；鼓励社会资本依法开展融资担保支持生态经济发展和污染治理设施建设。四是要加强保险制度创新，引进保险资金支持生态经济项目建设，积极吸纳一批境内外项目和资金投资生态产业和污染治理设施建设。

    加强农业和农村面源污染防治

    农业农村面源污染防治问题突出，是检查组在黑龙江发现的突出问题。黑龙江省是农业和畜禽养殖大省，畜禽养殖和农业生产中过量施用化肥和农药，是面源污染的主要原因。据统计，黑龙江省每年产生8000多万吨畜禽粪便，60％以上规模化畜禽养殖场未配套建设粪便污水处理设施，养殖规模与粪污消纳能力不相适应，大多数畜禽粪便直排水体。农村环境基础设施建设滞后，普遍缺乏污水收集和处理系统，全省农村每年产生的5.55亿吨生活污水、693.5万吨生活垃圾、6500万吨秸秆随意倾倒堆放，对农田土壤和地下水产生严重的危害，也影响着生态高效标准农田建设和国家粮食安全。

    对此，检查组提出建议，要加强农业和农村面源污染防治。一是科学合理使用化肥农药。二是加强畜禽养殖污染防治的监督管理。推进畜禽养殖标准化、规模化建设，鼓励散养密集区实行畜禽粪污分户收集、集中处理利用，积极推进畜禽养殖粪便减量化、资源化。三是加快农村环境综合整治。完善农村环保基础设施，积极引进和推广农村适用污水和垃圾处理技术设施，因地制宜开展污染处置。

    这些都是检查组在各地检查的一些片段。检查组不仅问题抓得准，而且建议提得实，执法检查中人大监督工作的针对性、实效性都充分展现出来。执法检查组还将汇总各地了解的情况、发现的问题及提出的建议，形成最终的执法检查报告，提交8月召开的常委会会议审议，并结合审议报告开展专题询问。借用一句网络点评，增强监督工作针对性、实效性，全国人大常委会此次执法检查妥妥地做到了！

    加快推进水污染防治法修改进程

    当前，国家高度重视水环境保护和水污染防治工作，全国人大围绕国家的工作大局积极开展监督工作，有创新、有亮点。让大家眼前一亮的还有，此次执法检查这一人大监督工作还与立法工作相结合，积极推动水污染防治法修改进程，为修改法律打基础。

    积极听取各方面对修改完善水污染防治法的意见和建议，是此次执法检查的四个重点内容之一。检查中，各方面对现行水污染防治法也提出了修改建议，主要包括：做好水污染防治法与环境保护法及相关法律的衔接，明确以改善水环境质量为核心的立法思路。完善流域水环境保护目标责任制和考核评价制度，明确地方政府的环保责任，强化对地方政府、有关部门及其负责人的考核。强化企业治污主体责任，加大对违法企业及相关责任人的惩处力度。加强信息公开，明确公民参与水污染防治的权利和义务。建立水环境风险评估、应急与公共监测预警制度，完善污染物排放总量控制、饮用水安全保障、排污许可、区域流域联防联治和生态补偿制度。强化经济手段和激励政策，完善地下水污染防治和水生态保护有关规定，细化和明确农业农村面源污染防治措施。加快制定出台排污许可、饮用水安全保障、生态补偿等配套法规，等等。

    社会各界对水污染防治法的修改都非常关注，并寄予很高期望。对此，执法检查组认为，全国人大常委会已将修改水污染防治法列入五年立法规划。应尽快完善水污染防治法律制度，并将加快推动水污染防治法修改进程。

    （文/本刊记者 王萍）