立法监督“利剑出鞘”
2015 年3 月8 日，十二届全国人大三次会议举行第二次全体会议。听取全国人大常委会副委员长李建国作的关于中华人民共和国立法法修正案草案的说明。图/CFP
规范性文件备案审查是人大立法监督的主要方式，也是保证宪法有效实施、维护法制统一的重要制度。司法解释虽通常被认为不是立法行为，但因其关系到法律法规的具体适用，如不加以规范监督则容易成为“二次立法”。一直以来各方面对加强法规备案审查、规范监督司法解释的呼吁声不断，在十二届全国人大三次会议上，阎建国、林笑云、杨克勤等许多代表提出相关意见和建议。实际上，在立法法的修改过程中，强化备案审查、规范司法解释的理念贯穿始终，修正案不断吸收代表和群众的建议，最终得以高票通过。
备案更重审查
对于备案审查制度的修改完善，新修改的立法法首先体现在章名上，第五章的标题由“适用与备案”改为“适用与备案审查”，强调了“审查”的重要性。
这一修改让全国人大代表康永恒欣慰，因为这个改变有他的一份“功劳”。立法法修正案草案在提交十二届全国人大三次会议审议前，已经全国人大常委会两次审议，每一次审议后，草案都要公开向社会征求修改意见，康永恒提出的建议之一就包括“第五章标题增加‘审查’一词”。
康永恒表示，“备案”和“备案审查”，具有完全不同的语言意义和法律意义。法律意义上的“备案审查”，就是制定机关依法报送法规、条例、司法解释、规范性文件等, 由人大机关和上级机关对其进行合法性审查的监督工作。监督法已将“规范性文件的备案审查”列为专章,且规定“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销, 依照立法法的有关规定办理”。“修改立法法，增加‘审查’的分量正当其时。”
备案审查在我国并不是一项新制度，立法法、监督法、地方组织法等法律对备案审查的权限和程序作了规定。2004年，全国人大常委会在法制工作委员会下正式设立法规备案审查室，并于2005 年年底修订了《法规备案审查工作程序》和《司法解释备案审查工作程序》，但还面临着一些问题。全国人大常委会委员韩晓武在审议中表示，“现行立法法规定了行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案审查；监督法规定了‘两高’司法解释的备案审查，但都比较笼统。委员长会议制定了法规备案审查工作程序、司法解释备案审查工作程序，虽然弥补了法律的不足，但在效力上与法律还是有差别的。”
修改后的立法法在备案审查的对象方面作了完善，增加规定：民族自治地方制定的自治条例、单行条例和经济特区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况；最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案。
“如果完全是备案，不审查，那没什么作用。备案还应审查，审查如果发现不对就要纠正，甚至撤销，所以这次立法法修改在机制上就明确完善了这些。”全国人大代表、重庆市律师协会会长韩德云在接受本刊记者采访时对新修改的立法法重视法规审查表示赞成。
审查主动“出鞘”
规范性文件备案审查可以防范公权力的缺失或滥用，是全国人大常委会行使法律监督的重要“利器”。但实践中虽然这项制度已运行多年，超越权限立法，法律法规、部门规章之间相互打架等现象仍时有发生。“一些准法律或者法规出台的时候，没有经过一种很好的法定程序，是一种缺失。”全国人大代表、律师李大进对本刊记者表示，加强规范性文件备案审查，加强立法监督非常必要。
如何让备案审查这件“利器”发挥更有力的作用？唯有主动出鞘！在立法法修正案草案第一次公开征求意见过程中，就有不少声音建议增加主动审查机制、加大备案审查力度，这个建议很快被草案吸纳，成为立法法修改的亮点之一。
修改后的立法法增加规定，全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。“由原先的被动审查转化为主动审查，是很大的进步！”主动审查制度获得社会一致好评。
“多年来备案审查基本上是虚置的，现在的备案审查加了主动审查因素，很好。”韩德云代表称赞主动审查制度，同时，他也表示，增加主动审查职能后，立法机关履职的能力、工作机制需要尽快做出相应的提高、完善，否则这一权力就会成为摆设。
审查引入监督机制
国家机关、社会团体、企事业组织以及公民就行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例向全国人大常委会提出审查建议，是立法法赋予的权利。在立法法颁布实施的15 年里，全国人大常委会、专门委员会、常委会工作机构做了许多备案审查工作，但因缺乏透明度，外界所知有限。各界也纷纷呼吁建立专门委员会、工作委员会审查意见的信息公开机制。
我们看到，新修改的立法法在备案审查信息公开方面作了突破性规定，专门增加一条，“全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构应当将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈, 并可以向社会公开。”
关注立法法修改的人们知道，这一条中的“应当”原本是“可以”，经过十二届全国人大三次会议审议，最终修改为更具有强制性的“应当”。“应当”与“可以”的区别显而易见，全国人大代表周学东是提出此修改建议的代表之一，他表示，既然提出审查建议，有关机关进行了审查，就应该向提出者反馈情况，这样可以保障提请审查人的知情权和监督权。
提出审查—反馈—公开，由此备案审查建立起具体有操作性的监督机制。中国人民大学教授朱景文表示：“监督机制的欠缺或不起作用是我国立法体制中不容忽视的一个问题。这次修改立法法，应该使备案审查机制规范化、具体化，增强实效。”
司法解释不能“任性”
司法解释在我国法律实施中发挥着重要的作用。司法解释是指由国家最高司法机关在适用法律过程中对具体应用法律问题所作的解释，分为审判解释和检察解释两种。司法解释对于司法机关依法正确行使职权是必要的。
全国人大常委会法工委有关人士表示，“立法法制定的时候，有些观点不认为司法解释是立法行为，所以在立法法中没有规定，后来制定监督法时，对司法解释的备案审查作出了规定。”中国社会科学院法学研究所所长李林认为，司法解释有一定立法功能在其中，若大家都行使这种权力，那就会削弱立法权，产生误用。
在立法法修改过程中，许多意见认为，实践中司法解释数量繁多、制定主体混乱，被诟病为“二次立法”，强烈呼吁规范司法解释。“司法解释被滥用，被过度用，被扩大用，已经是在过往这么年当中备受质疑的。”李大进代表是一位律师，他特别期待立法法能够对司法解释作出更加清晰、明确约束性的规定。“进一步规范监督司法解释，司法解释应符合立法原则和立法原意。”阎建国等多位代表也建议。
为此，立法法修正案对司法解释作了约束性规定。一是最高人民法院、最高人民检察院对审判工作、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意。二是最高人民法院、最高人民检察院在行使职权中遇有立法法规定情况的，应当向全国人大常委会提出法律解释的要求或者提出制定、修改有关法律的议案。三是最高人民法院、最高人民检察院作出具体应用法律的解释, 应当报全国人大常委会备案。四是除最高人民法院、最高人民检察院外，其他审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释。
新修改的立法法明确了司法解释应当主要针对具体的法律条文、必须报全国人大常委会备案审查、限定司法解释主体只能是最高人民法院和最高人民检察院。“对于司法解释的进一步规范，有助于提高各级法院在审判工作中适用法律的水平。”青海省高级人民法院院长董开军评价说，修法对司法解释的对象、范围，司法解释的意义、效力，以及司法解释的主体作了进一步规范。“这些都具有非常重要的现实意义，有助于明晰和强化司法解释的意义和效力，推动司法机关提升适用法律的水平。”
(文／本刊记者 谢素芳)
