立法法修改中的“民生”味道
图/CFP
作为一部规范立法活动的重要法律，立法法被称为“管法的法”，地位上可谓“高大上”，但此次修改的效果却十分“接地气”，“民生”味儿十足。
从落实“税收法定”，到遏制地方红头文件的任性，强调地方立法不能随意减损公民权利，增设公民义务；再到放权地方规范城市管理、环境保护、历史文物保护等，无不与百姓的日常生活密切相关。对此社会舆论评价称，不难看出，此次立法法修改将权力严格限定在法治框架，更加注重对公民权利的保障，释放出以人为本，立法为民的融融暖意。
落实“税收法定”
前不久，国际油价下跌，财政部却连连发出通知上调燃油税，引起了民众的强烈不满。本次立法法修改的一大亮点，就是将“税收”专设一项，明确“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能由法律规定。
“‘税收法定’之后，将不会出现某个部委发个文件，就把钱从民众身上圈走的情况。”对于这一条文的修改，全国人大代表、湖北省人大常委会副主任周洪宇在接受本刊记者采访时表示，这意味着今后任何一个税种的开征，必须交由全国人大及其常委会立法确定。
据统计，目前全国有18 个税种，除了个人所得税、企业所得税、车船税外，其他15 个税种都是由全国人大授权国务院通过制定暂行条例来征收。在周洪宇看来，改革开放初期的授权立法是有其特殊历史背景的，主要是考虑到我国法制建设尚处于起步阶段，建立现代税制的经验和条件都不够。“如今，社会发展了，必然要求法律的与时俱进，原有授权不适时收上来，就会出现权力滥用，表现为不该收的税也收了，而且收的时间很长。这严重影响了纳税人的利益。”周洪宇认为，全国人大及其常委会关切民生，收回税收立法权，是对民众愿望和呼声的及时回应。
全国人大代表、北京市天达共和律师事务所主任李大进对这一观点表示赞同，他表示，税收是调节社会经济和百姓生活的一个杠杆，本次修法将“税收法定”原则彰显出来是非常必要的，“由全国人大通过立法的方式开征、停征，确定税率税种和税收管理等基本制度，更有利于公平，将为百姓的权利提供更加周全的保障。”李大进表示。
对于立法法通过后，这一新规定将如何落实，十二届全国人大三次会议新闻发言人傅莹对此指出，将加快“税收法定”原则落实的步伐。凡是开征新税的，要由全国人大及其常委会制定税收法律；凡是要对现行税收条例进行修改的，一般都要上升为法律；其他的税收条例，要区别轻重缓急，逐步地上升为法律。她表示，“总的目标是要在2020 年之前，全面落实税收法定原则。”
严格约束“红头文件”
近年来，我国城市化进程加速，道路拥堵、污染严重、住房供不应求等各种烦恼随之而来。于是，限行、限购、限贷等“限令”措施开始在各个地方轮番登台。对于地方政府采取措施维护公共利益的初衷不难理解，但公众质疑，这样随意地行使权力对公民权利作出限制是否过于“任性”。
“目前地方实施的限行、限购措施，基本上可视为规章性文件，也就是俗称的‘红头文件’，以此给老百姓设定义务、增加义务，剥夺和限制百姓的权利，甚至给行政机关扩权，减少责任等。”谈到地方的这种现象，中国政法大学副校长马怀德指出，表面看起来这些措施是有依据的，但从法律上讲，对于限行、限购等，无论是规章还是规范性文件都没有这个权力，实际上违反了“职权法定”原则。
为此，新修改的立法法特增设条文，明确规定：没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。
同时，规定，应当制定地方性法规但条件不成熟的，可先制定地方政府规章，一旦规章实施满两年，要么依法成为地方性法规，要么及时废止。
那么，这是否表明今后关乎公民权利的“限购”“限行”等政策将被取消呢？对此，全国人大常委会法工委副主任郑淑娜在两会期间召开的记者会上回应称，这“首先要看这个行为是不是有法律法规依据，比如政府制定规章，包括国务院各部门制定规章，它会规定一些一定数额罚款的行政处罚，也涉及公民、法人和组织的权利，我们说它是有依据的，是合法的。其次，若没有法律法规依据，但出于一级政府的行政管理的特殊需要时，可以先制定政府规章，但是满两年必须提交本级人大制定地方性法规，如果不提交，满两年就要失效了。”
“不管怎样，可以明确的一点是，政府的权力不能再像以往那样随意。”全国人大代表、重庆市律师协会会长韩德云对本刊记者说，政府权力在作出决策是往往面临着公平与效率的权衡，比如“限行”，究竟是让效率优先还是公平优先呢？从地方政府的角度讲，它首先考虑的是效率，要迅速解决交通拥堵问题，但是对于“治堵”，不同的社会人群有不同的看法。韩德云认为，现在有了立法法这一新的规定，地方政府就不能再用原先短平快这种“懒症”方法以一纸禁令就把问题解决了，而是要放到更高的层面通过立法谨慎考虑，公平权衡各方利益主张。所以在他看来，从这个意义上讲，立法法新增的这些法条看似规范的是立法，实际上是加大了对所有公民的权益保障。
放权地方立法，为权力设限
2015 年春天的吉林省四平市，等到了一个喜讯，伴随立法法修正案在全国人代会上的通过，四平市终于获得了地方立法权。
“经济发展到了提速转型阶段，迫切需要地方城市具备一定的立法权破解发展中遇到的难题。”吉林省四平市人大常委会相关负责人表示。据了解，从2005 年开始，四平市就已经开始为此努力，多次向全国人大常委会提出申请批准其升级为“较大的市”，以解决经济转型发展遇到的法制障碍。此次立法法修正案将过去49 个较大的市才享有的地方立法权扩大至了全部280 多个设区的市。像四平这样的设区市终于如愿获得立法权。
从总体来看，“放权”对于地方立法权而言是大趋势，有助于激发地方活力。在北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安教授在接受本刊记者采访时表示，赋予更多设区的市以立法权，使之能对相应地方事务进行更具针对性、更灵活、更及时的法律规范和法律调整，对于推进地方治理法治化和治理能力现代化，促进地方改革深入发展具有重要意义。“中国各个地方情况不同，比如我到贵州调研，那边少数民族聚居区全是木板房，一所房子着火全部都遭殃，这种特别情况下，就可以把村规民约细化到上升到地方法规，更加具有约束力。”全国人大法律委副主任委员苏泽林举例说，赋予设区市( 州) 地方立法权，将有助于地方填补法律规范中的空白。
不过，随着地方立法权范围的扩大，监管的难度也必然进一步提升。因此，为了防止地方立法权滥用，立法法修正案在“放”的同时也设定了多道防线，提出设区的市的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。李大进说，这意味着，在未来地方的城市管理中，整治违法小广告、打击“黑车”、规范广场舞、治理雾霾等方面将有法可依。
至于新获得立法权的地方启动行使立法权的具体步骤和时间。新修改的立法法规定，将由省、自治区的人大常委会综合考虑各地实际情况确定。
周洪宇表示，这些工作需要循序渐进稳妥推进，不能操之过急，“因为仍有很多准备工作要做，比如立法专业人才的引进和培养等方面要及时跟上，才能保证地方立法的质量和效率。”
(文／本刊记者 张维炜)
