立法引擎升级助推法治进程

    3 月15 日，十二届全国人大三次会议以赞成2761 票，反对81 票，弃权33 票的表决结果通过了关于修改立法法的决定。 摄影/ 庞兴雷

    前不久，在万众瞩目之中，十二届全国人大三次会议以赞成2761 票，反对81 票，弃权33 票的表决结果通过了关于修改立法法的决定。立法法，这部“管法的法”实施15 年之后，被赋予新的使命。

    张德江委员长在闭幕会上的讲话中强调，立法法修改，进一步完善了立法体制，明确了立法权限，健全了保证科学立法、民主立法的机制和程序。这对于新形势下加强和改进立法工作，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，更好地发挥立法的引领和推动作用，建设社会主义法治国家，具有重要意义。我们要深入学习、广泛宣传修改后的立法法，抓紧完善相关配套办法，加强立法工作队伍建设，确保法律正确有效实施，不断提高立法工作水平。

    “在‘四个全面’战略布局谋定之后，全面推进依法治国的开局之年这一重要节点修改立法法，可谓正当其时。”许多代表和法律界人士都对这部法律的修改通过备感振奋，他们在接受本刊记者采访时表示，作为贯彻落实“四个全面”的关键一步，新修改的立法法承载着民众的期待，必将推动中国走向立法体制更完善、立法质量和效率更高、法律规范体系更完备的法治建设新阶段，并最终实现国家治理体系和治理能力的现代化。

    为推行“四个全面”奠定立法基础

    15 年前, 立法法的出台一举扭转了“法出多门”“法繁扰民”的困境，实现了中国立法的规范化和制度化，为中国特色社会主义法律体系的形成发挥了重要作用。

    但是，随着我国经济社会的发展，立法工作面临不少需要研究解决的新情况、新问题，正如十八届四中全会决定中指出的, 有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出等。

    另外，改革目前已进入“深水区”和“攻坚期”，法治更是被寄予厚望。“立法法是打造法律体系升级版的重要引擎，它的升级是中国法治进程再提速的现实需要。”全国人大代表周洪宇在接受本刊记者采访时表示，立法法从本质上看，是具有基础性的法律，是“管法的法”；从立法程序上看，是衔接宪法和法律法规最重要的桥梁。2015 年全面推进依法治国的开局之年，重大改革要于法有据，离不开前置性的立法工作打牢“地基”。

    回看近两年来，全国人大常委会为支持改革而进行的立法和修法步伐不断加速，“‘改革上路，立法先行’已经成为全国人大常委会创新立法工作的新思路。”采访中，韩德云、李大进等代表都向本刊记者提到，就在2014 年年底，十二届全国人大常委会还刚刚作出决定，授权国务院在中国（广东）自由贸易试验区、中国（天津）自由贸易试验区、中国（福建）自由贸易试验区以及中国（上海）自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批。从立法上为对外开放的深入发展创造有利的法治环境。

    为此，按照“凡属重大改革都要于法有据”的要求，结合实践做法，立法法修正案在“总则”中增加规定，发挥立法的引领和推动作用，同时明确，全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。“重大改革必然涉及‘破’与‘立’的问题。”全国人大代表冯淑萍认为，立法法修改将实践做法上升为法律制度，进一步明确了立法要为改革铺路搭桥，有助于实现立法和改革决策相衔接。

    “立法工作关系党和国家发展全局，在推动‘四个全面’的战略布局中将发挥越来越重要的作用。”中国社科院法学所所长李林对本刊记者说，立法法是规范立法活动的根本依据，是我国法治建设系统工程的重要组成部分，此次修改汇集立法与改革关系、税收法定、地方立法权等众多重大主题于一身，通过完善法律制度，不仅可以为消除立法中的种种弊端提供有效解决途径，使民主立法、科学立法的原则更好地落实，而且对于推进“四个全面”、加速中国法治进程将产生重大而深远的影响。

    立法过程彰显民主

    3 月15 日，全国人代会闭幕之后，细心的阎建国代表发现通过后的立法法修改决定在之前修正案草案基础上，作出了二十多处实质性修改，其中，对于他所关注的税收法定问题也作出回应。

    “许多修改都是在充分听取代表们的意见之后作出的。”阎建国感慨地说，立法法的修改过程，就是一次充分体现民主立法的过程，尤其是税率法定修改的“一波三折”更是令人印象深刻。

    据了解，3 月8 日提交大会审议的立法法修正案草案规定，“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”只能由法律规定。而在此前的草案二审稿中，相关表述为“税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度”要制定法律。

    这一删改在全国人大代表之间引起了强烈反响，许多代表担心，修正案草案把税种、纳税人、纳税对象、计税依据、税率四项内容都删除会给“权力任性”埋下隐患，纷纷建议税率的调整应该在法律的范围内由全国人大及其常委会主导进行。

    代表们的建议在第一时间反馈到了全国人大法律委。3 月11 日，全国人大法律委召开会议，对代表们提出的意见建议进行了集中讨论，其中就包括是否将“税率”写入法条，会议从上午九点一直开到了中午十二点半。

    代表们的关注很快有了结果。在3月12 日法律委向大会主席团提交的立法法修正案草案审议结果的报告中，经对代表提出的修改意见逐条认真研究，修正案草案作了63 处修改，带有实质性的修改就有27 处。其中备受关注的就是将“税率”在法定事项中列明。

    不仅如此，此次修改还在总则第五条明确“坚持立法公开”的内容；法律草案公开征求意见的时间从20 日延长到了30 日；在关于立法论证会和听证会的相关规定中，明确听取有关全国人大代表的意见；等等。

    3 月15 日，汇集民意、体现民智的关于修改立法法的决定获高票通过，代表们给予高度肯定，普遍认为大会充分发扬了民主，听取和吸纳了代表们的审议意见，体现了对代表意见的重视和尊重。“修改加入了税率的内容，我认为这是最重要的要素，非常高兴看到这一修改。”赵冬苓代表在大会期间曾联合几位人大代表提出相似建议，对于自己的建议被采纳，赵冬苓感到非常高兴。

    周洪宇代表是湖北省人大常委会副主任，曾两次提交修改立法法的议案。“在人大工作的代表关注立法法修改是必然的，因为立法是人大工作的重中之重。”周洪宇对本刊记者说，他十分关注提高立法程序的公开、透明等方面内容。“当时感觉地方人大在立法的程序方面还应进一步细化，但上位法立法法没有修改，怕与法律相冲突，所以就想到建议修法。”看到立法法的这次修改，周洪宇说感到很欣慰，因为自己提出的许多建议都被采纳了。“这次立法法修改充分听取了代表们的意见，体现了立法的民主和公开，也让代表们更加认识到自己的责任感与使命感。”周洪宇说。

    从立法源头管住权力“任性”

    目前，立法领域暴露出一些新的问题：“部门利益法制化、地方立法行政化”等问题不断凸显；一些地方随意出台限购、限行、限贷等地方政府规章甚至“红头文件”，对公民权利造成侵犯……正因如此，如何遏制权力的“任性”，切实加强对公民权利的保护，成为立法法修改的一大亮点。

    针对“部门利益法制化、地方立法行政化”等立法工作中长期存在的痼疾，本次立法法修改提出，全国人大及其常委会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用，同时进一步扩大人大常委会委员、专门委员会、立法工作机构起草或者组织起草法律草案的比重，以增强立法的全局性。全国人大法律委委员周光权表示，这些修改将促进立法的科学化、民主化，将有效减少立法过程中的部门色彩，提高立法的质量。

    近年来，一些涉及公民权利义务方面的民生事项，原本应该制定地方性法规，却仅仅制定了地方政府规章，其合法性与公平性引发不少争议。因此，立法法修改特别提出，没有法律、行政法规、地方性法规依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范。“新规定进一步厘清地方政府权力的边界。” 韩德云认为，这意味着，一些限行、限购、限贷等地方限制性行政手段，今后将不能再“任性”。

    “当前，我们特别强调把权力关进制度的笼子里，要加快建设法治政府，而且现在民众的法治意识更强，参与立法活动的意愿也更强。”李林表示，这必然要求立法法修改作出更加符合依法治国要求的制度设计。在他看来，此次修法体现了这种法治精神，进步意义不言而喻。

    (文／本刊记者 张维炜)