新预算法：开启现代预算建设的法律保障

    预算法是我国财政领域的基本法律。2014 年十二届全国人大常委会第十次会议通过了修改预算法的决定，这是预算法在1994 年八届全国人大第二次会议通过20 年后的第一次修改。新修改的预算法（简称新法）秉承现代预算的理念，围绕建立健全现代预算制度，着力推进预算治理、引领预算改革、强化预算约束。新法从2015 年1 月1 日起实施，对规范政府行为、推进财税体制改革、强化权力制约和监督、促进国家治理体系和能力现代化具有重要而深远的意义。

    把握预算方向

    预算法修改，堪称“十年磨一剑”。最早列入了第十届全国人大常委会立法规划，2004 年4 月正式启动，历经三届人大，经过了全国人大常委会四次审议。这在修法中是不多见的。

    修改预算法是国家发展和改革的形势需要。原预算法确定了职权的划分和基本的程序等预算的基本框架，对于规范预算管理，推进依法理财，加强国家宏观调控，发挥了重要作用。随着社会主义市场经济体制和公共财政体制的建立和完善，特别是2000 年开始预算改革以来，推行部门预算、收支两条线、集中支付、政府采购、公开透明等举措，逐步建立政府预算体系，同时社会各方面的期待越来越高，要求预算“硬”“全”“细”，原预算法难以适应，迫切需要修改完善。

    预算法修改的过程，是探寻预算发展方向的过程。修法需要凝聚共识，可是在相当长的时间里，预算法修改处于纠结之中，对一些重要条款形成不了共识。原因很多，但从根本上说，是对预算的定位和发展方向的看法不尽相同。其实，这也正是原预算法需要突破的地方。新的理念在酝酿和集聚。

    党的十八大和十八届三中全会送来了东风。十八届三中全会开启了又一次思想大解放，充满着理念创新和制度创新。《决定》从国家治理这个宏大的视角，突出了财政的定位——“财政是国家治理的基础和重要支柱”，明确了预算发展和改革的方向——“建立现代财政制度”和“实施全面规范、公开透明的预算制度”。由此，预算的理念得以提升，着眼点从“管理”提升为“治理”，预算法修改有了目标和方向。修改提速，纠结迎刃而解，新法瓜熟蒂落。

    2014 年8 月31 日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了关于修改预算法的决定。图为8 月25 日，会议审议预算法修正案草案。摄影/ 杜洋

    理念的创新带来立法的创新，确立了新的立法宗旨。预算是财政管理和治理的统一。长期以来，人们对预算的理解偏重于财政的分配和管理方面，主要关注政府如何组织收入，保障支出。相应地，原法第一条确定的立法宗旨是“强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理”。在理念提升到治理之后，人们对预算的理解就在管理的基础上侧重于对财政的治理，预算不仅是政府管理的“算盘”，更是关住政府权力的“笼子”。预算的实质是以“财”治“政”，就是国家通过对政府的收入和支出活动进行民主和法治化治理，来规范、约束和监督政府行为，实现对政府的控制和问责。因此，新法第一条把立法宗旨修改为“规范政府收支行为，强化预算约束”，原来的政府预算管理法修改成为政府预算治理法。

    理念的创新带来制度的创新，确立了新的制度目标。建立现代预算制度是预算改革和发展的内在要求和必然结果，是建立现代财政制度的关键和最终得以完成的根本标志。为此，新法提出“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”的目标。此次修改，就是围绕着建设现代预算的全面、规范、公开、透明这些具体目标而展开的。

    这次修法是一次重要的修改，立法的宗旨和目标有所变化，但不是根本性的修改。一是根基没有变，国家预算制度是以人民代表大会制度这个我国的根本政治制度为基础的，此次修改毋宁说是人大制度与时俱进的内在要求。二是预算职权划分和基本程序没有变，这些是由人大制度所决定，宪法所规定的。尽管这次修改多达80 多条，但只是原法基本原则和总体框架的细化和具体化，因而经全国人大常委会会议通过就可以了，否则需要全国人民代表大会会议通过。

    推进预算治理

    强调预算治理是现代预算制度的鲜明特点，也是国家民主和法治建设的必然要求。新法本质上是预算治理法，突破原法囿于管理的视野，在加强政府自我管理的同时，强调人大和社会的参与、制约和监督，开拓了预算的新境界。

    一是突出预算的公开性。公开是现代预算制度的基本特征，也是实行预算治理的前提。预算反映着政府的整个政策，规定政府活动的范围和方向。预算公开实质上是政府公开，打开完整、细化的预算，就是把政府完全、透明地展露出来，因而预算公开是建设阳光政府的必然要求，是确保政府在阳光下运行的重要举措。预算公开还在政府与社会之间架起一座沟通的桥梁，公开、透明的预算，既是政府展示自身的窗口，也为公众全面了解政府，提供了方便有效的路径。原法制定时，中央预算还标为“机密”，一般无从接触。新法积极回应社会关切，在总结近年来所取得很大进展的基础上，对预算公开作出了较为全面、具体的规范，明确了预算、预算调整、决算、预算执行，财政转移支付，部门预算、决算等基本情况公开的主体、时间，并要求对机关运行经费、政府采购等重要事项作出说明。

    二是加强人大预算审查监督。预算法定是预算制度的根本特征，也是建设现代预算的重要内容。为提高预算治理水平，落实宪法赋予各级人大的基本职权，增加审查和监督实效，新法提炼实践经验，在原法程序性规定中增添了不少“刚性”措施：拓展了审查监督范围和深度，扩大预算调整审批范围，提高报送的预算相关材料细化要求，增加政府综合财务报告等报送内容；完善了人大初步审查制度，对初步审查的机构、时间和意见的运用进行了规范，并对审查结果报告的内容提出了要求，以提高审查的专业化水平；明确了审查的重点，不回避问题，人大对预算重大问题特别是社会关注的问题需要表明确切意见，发挥应有的职能作用；增加了代表提前参加审查的渠道，提高代表参与度和审查监督水平。

    三是扩大公众参与和社会监督。公众参与是现代预算制度的内在要求。预算是政府工作的具体安排，事关群众的切身利益，是公众直接参与公共事务管理的重要平台。近年来，一些地方开展参与式预算，基层人大组织公众通过座谈会、听证会等方式参与预算工作讨论，成效显著。新法对此予以肯定，规定在审查预算前组织县乡人大代表听取选民和社会各界的意见。另外，新法要求各级政府编制预算需要按照规定程序征求各方面意见，同时还明确“公民、法人或者其他组织发现有违反本法的行为，可以依法向有关国家机关进行检举、控告”。

    引领预算改革

    建设现代预算，需要改革创新。新修改的预算法以立法方式引领预算改革，同时按照中央提出的凡属重大改革必须于法有据的要求，为贯彻落实党的十八届三中全会部署的财税体制改革准备了必要的法律依据。

    一是建立跨年度预算平衡机制。原法注重预算的年度平衡，聚焦于赤字规模或者收支平衡，为控制预算提供了简便而重要的抓手，可也存在问题。一方面，导致人为调节收入的倾向，既不利于依法征收、应收尽收，也不利于财政宏观调控的“逆向调节”，实际上常常形势好时少收，形势差时多收，带来预算收入执行的“顺周期”问题。另一方面，在收入难以确定，经常出现超收或者短收的情况下，强求收支平衡或者赤字不变，也容易破坏支出的刚性。按照党的十八届三中全会提出的“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”要求，新法规定建立跨年度预算平衡机制，允许中央和省级政府通过预算稳定调节基金和变动赤字规模，实现跨年度平衡。这项重大预算改革措施，为依法征收、硬化支出刚性和推行中期财政规划提供了有利的法治环境。

    二是规范地方政府债务管理。规模巨大的地方政府性债务是当前我国经济生活中的突出问题。按原法规定，非经国务院批准，地方各级预算不列赤字。实际上，国务院批准的地方政府债务规模相当有限，多数地方政府性债务没有纳入预算，脱离了应有的预算控制。修法过程中，是否放行地方政府发债成为各方关注的焦点。按照党的十八届三中全会的有关部署，本着“开前门，堵后门、筑围墙”的改革思路，新法允许省级政府举借债务，并严格规范，对发债主体、用途、规模、方式进行限制，明确责任追究，控制和化解风险。

    三是改进财政转移支付制度。财政转移支付制度是财政体制的重要内容。2013 年，中央对地方转移支付规模达到4 万多亿元，成为许多地方特别是中西部地区地方政府重要收入来源。可是，存在不少问题，诟病较多，规范的法律层级低。修法过程中，要求对财政转移支付进行必要规范的呼声很高。为此，根据党的十八届三中全会有关部署，新法明确“国家实行财政转移支付制度”，要求以一般性转移支付为主体，对专项转移支付加以一定限制，一般取消下级配套，还对相关预算的编制、下达、执行、公开和监督等进行了规范。

    四是推进绩效预算。在规范的基础上提高财政资金使用绩效，是现代预算制度的要求，也是国际上预算发展的潮流。新法把“讲求绩效”作为应当遵循的原则之一，并对绩效的目标设置、评价及其结果的运用、监督加以规定，为进行预算绩效管理提供了法治空间。

    强化预算约束

    强化预算约束是新修改的预算法的立法宗旨和“灵魂”，贯穿于预算的各个方面和环节。新法要求，确保预算的完整性，规范预算的编制和执行，把预算编“全”、编“细”，同时严格执行，使预算“硬”起来，真正成为能够关住权力的“铁笼子”。

    一是实行全口径预算。这是建立现代预算制度的基本前提。2003 年党的十六届三中全会就提出“实行全口径预算管理”，十八大再次重申。新法规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，消除了原法中还有一席之地的预算外资金存在的空间。这既是对多年来不断清理预算外资金努力成果的肯定，也是对现代预算完整性原则的明确。新法还规定“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”，并规范这四本预算的各自功能定位和治理原则，建立起“四本账”的预算体系。此前，预算指的是一般公共预算，而我国政府职能处于转变之中，收支情况比较复杂，需要分门别类纳入到不同类型的预算之中进行管理。“四本账”的预算体系可以基本覆盖各种政府收支，实现预算的完整性。

    二是细化预算。这是透明预算的基本要求。“粗放”是传统预算的一个痼疾，用粗放的预算来规范政府行为，可以说是典型的“牛栏关猫”，从而使政府收支活动随意性比较大。细化预算，需要建立科学、规范的政府收支分类科目体系，详细、准确地说明政府资金从哪里来，花到哪里去，怎么花。我国从2007 年开始科目体系改革，但说明政府资金花到哪里去的功能分类还没有完全到位，说明怎么花的经济分类还没有全面实行。对此，新法予以严格规定：“各级预算支出应当依照规定，按其功能和经济性质分类编制。”细化预算，还需要制定各种支出标准。支出标准是预算编制的基础性因素，是规范和透明预算的重要支撑条件。我国原先的支出标准不多，有的操作性还不强。中央制定“八项”规定以来，差旅费、会议费、出国费用等方面的支出标准相继出台，同时严格办公用房和公车配备标准，支出标准日益严格、规范。新法规定财政部门制定的支出标准是预算编制的重要依据。

    三是硬化预算。硬化预算，用预算规范政府收支行为，是现代预算制度的核心。新法规定“各级政府、各部门、各单位的支出必须以批准的预算为依据，未列入预算的不得支出”，并且专门规定，“各级政府依据法定权限作出决定或者制定行政措施，凡涉及增加或者减少财政收入或者支出的，应当在预算批准前提出并在预算草案中作出相应安排”，还明确“对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理”。要确保这些规范得到落实，关键是各级党委和政府进行工作部署时必须与预算管理相衔接，逐渐以预算作为工作安排的基本平台。与此同时，需要堵住各种可能脱离预算的政府收支口子。新法对各方面关注的超收、结转结余、预算稳定调节基金、权责发生制下的列支、退库、财政专户等问题进行了严格、细致的规范，以堵住随意收支的各种漏洞，铲除滋生种种“小金库”的不良土壤。

图/CFP

    建立现代预算制度既是目标，也是过程。建设现代预算，既以国家民主和法治一定程度的发展为前提，也是国家民主和法治建设的重要平台。现代预算制度的建立任重道远，不可能一蹴而就，将是一个伴随国家现代化进程的长期过程。新修改的预算法开启了预算从管理向治理的转变，为建设现代预算提供了法律保障，也将随着现代预算实践的发展而不断完善。