资金使用效率成为焦点

　　“这么多年来，国务院有关部门对水利还是积极重视的，水利资金投入不断加大，但是提高水利建设资金使用的有效性仍然是我们必须解决的一个重大课题。现在这个基金总体来讲，跟去年搞科技基金一样，多头、分散，有一些地方管理松驰，资金的使用效率不高。”全国人大常委会委员吕祖善说。

    2014 年12 月24 日下午，全国人大常委会分组审议《国务院关于国家财政水利资金投入和使用工作情况的报告》。资金使用效率成了众多委员们关注的焦点。委员们认为：政府与市场关系不顺、多头管理、重建轻管、违规违纪等问题的存在严重影响了国家财政水利资金使用的效率。

    多头管理

    2014 年3 月，全国人大常委会预算工委开始对国家财政水利资金投入和使用工作情况进行调研。调研组了解到：涉水部门职能交叉、资金多头管理现象普遍存在。如, 中央各部门投入农田水利的资金，既有水利部门管理的小农水资金、土地出让收益计提资金，也有相关部门实施的新增1000 亿斤粮食生产能力规划资金、农业综合开发资金、农业土地整治资金等。烟草、糖业、林业等部门也有相应的资金投入农田水利建设。在水资源整体规划与管理方面，水利部门和建设部门存在职能分割，城市水务与水利工作缺乏统筹协调。调研结果表明：涉水部门间职能交叉，规划和项目缺乏统筹衔接，水利资金投入存在“碎片化”现象，影响水利建设的实际效果。

    因此，在审议时，穆东升委员建议继续加大水利资金的整合力度。他说，目前，国家多个部门都在安排水利项目，水利建设的资金投入渠道多，安排分散，具体实施过程中资金的整合难度比较大，影响了水利资金使用效益的最大化。因此，有必要从国家的层面解决多头立项、多部门投资的问题，整合水利财政资金，有重点地投入，保证水利资金使用效益的最大化。

    邓秀新委员说：“现在我们政出多门，在水利上也反映出来，钱花了不少，但是不是办好了事要打一个大问号。大的江河治理成效比较明显，但是农田水利则显得差一些，原因是两个部门在管，用的是农业部门，建的是水利部门。到基层去，基层领导找我，要我一定要跟上面反映这个事情。本来很简单的一项农田水利，100块钱的事花了1000 块钱，最后做的还没有100 块钱做得好。我问怎么回事呢。他说中央的资金就要招标，一招标就要有资质级别，本来一个毛渠，农民修一下要不了多少钱，一招标，一个有资质的单位中标了，但不靠农田水利，是按大江大河的，没办法再层层下包，最后修的时候还是我们修，钱到了我们手上已经很少了，最后修也修不好。固然，在管理的过程中，资金的效率一定要实事求是。”

  

 刘振伟委员            车光铁委员           冯淑萍委员

    吴晓灵委员主张从体制改革这个层面彻底解决问题。她说：“提高水利资金投入的使用效率，关键问题在于整合资金管理体制，而这个有赖于政府机构的改革和中央地方事权的划分。我从2008 年到人大常委会以来，看到财政部在预算管理方面，在整合资金使用方面，做了很多的努力，但是很多九龙治水的事情不是财政部所能解决的，这取决于大部制的改革。如果大部制的改革不能落实的话，那么九龙治水的问题是不可能解决的，应该加快政府机构改革和中央地方事权的划分。”　

    “唐僧肉”

    采访中，一位老农民的比喻让记者印象深刻，他把国家财政水利资金比作是“唐僧肉”，说是一路上各种妖魔鬼怪都想咬一口。

    老农的比喻不仅生动，而且符合实情，形象。如，2014 年2 月，江西省委通报中央第八巡视组巡视反馈意见整改情况。通报显示，2013 年7 月以来，共查办水利系统违纪违法案件24 件，结案13 件，处分13 人。2014 年4 月，江西省水利厅原党委委员、副厅长文林涉嫌严重违纪违法被调查；江西省原副省长姚木根涉嫌严重违纪违法被查处，姚木根在位时分管水利工作。

    “水利腐败多以窝案、串案出现，其中每个环节都有人牵涉其中，往往从分管工程项目的领导到负责具体业务的工程师集体落马。”江西某地级市检察院办案人员告诉记者，当前水利腐败案往往与水利政策相关，某个政策持续多久，职务犯罪过程就延续多久。一个3 年完成的小农水项目，整个职务犯罪过程就会持续3 年。

    财政部部长楼继伟在作报告时也承认部分国家财政水利资金使用存在违规违纪现象。他说：“一些干部违规违纪插手工程项目建设，一些项目资金被挤占、挪用、套取。”

    在审议时，全国人大代表陈泽民举了一个例子：“我们曾经看到地里一个一个水井，好像任务完成得很好，国家也投了钱，拨了款，他也完成了任务。但是我们到了地头一看，都是假的，只挖了两米深的井，都没有水怎么能够灌溉。”他说，“部分水利资金没有真正用到该用的地区，有的搞形象工程，有的搞楼堂馆所，有的找不到了，层层截留，真正用到农田上去的有限，没有落实。所以，不管是搞水利工程也好，基础建设也好，要经得起历史的考验，要为后代造福，而不是为后代添乱，防止弄虚作假，搞形式主义。”他建议必须在水利投融资机制上做好制度设计，要做好信息公开。

  

穆东升委员           王庆喜委员            吕祖善委员

    违规违纪是水利资金使用效率流失的一个重要因素，我们必须改变国家财政水利资金在一些人眼中的“唐僧肉”形象。《国务院关于国家财政水利资金投入和使用工作情况的报告》承诺从四个方面改进和加强财政水利资金监管：一是加快制度建设，真正形成依靠制度管钱管事的理念和机制。二是进一步改进资金分配和项目管理。三是建立健全水利建设项目特别是基层项目信息公开制度和机制，增强财政水利资金和项目的透明度。四是建立健全水利资金分配使用的风险防控机制，强化审计监督、财政监督和水利稽察，进一步发挥社会监督的作用。加大对重点区域和重点项目的检查力度，加强对基层资金使用情况的监管，突出解决好挤占、挪用、套取资金等问题。　　

    市场机制

    “随着改革深入推进，社会资本的重要性将日益显现，政府投资应更多起到‘四两拨千斤’的作用。要在继续坚持政府主导办水利的同时，加快建立政府和市场有机结合的机制，更加充分地发挥市场机制的作用。”楼继伟部长说。

    楼继伟部长代表政府提出的“更加充分地发挥市场机制作用”的主张在审议时得到了众多委员的赞同。

    冯淑萍委员说：“（国务院报告的）亮点是在下一步打算中不是头疼医头、脚疼医脚，而是从根本上寻找解决问题的方法，创新体制机制。比如说报告中提出，理顺政府与市场关系，建立多主体、多渠道、多形式的投融资机制，很有创意。”

    委员们认为市场机制可以在两方面提高国家财政水利资金的使用效率：一方面是吸引社会资金的参与，让财政资金发挥四两拨千斤的作用，从而扩大财政资金的效能。另一方面，市场机制的杠杆作用还可以刺激社会节约成本、增强资金配置的科学性甚至促进技术创新，从而提高财政资金的使用效率。

    针对市场机制第一方面的功能，王毅委员说：“由于国家的财政资金是有限的，财政部目前正在推PPP 模式，就是政府和社会资本合作。怎么把国家公共财政资金更好地结合社会资本共同解决水利问题是未来发展的重要方向，解决水利问题不能完全靠国家，要更多地利用市场，创新融资模式，考虑吸引更多社会资本解决这些问题。”

    针对市场机制第二方面的功能，刘振伟委员建议加快水权制度和水价综合改革。他说：“如果水权制度和水价不改革，浪费水的问题就永远无法解决，将来就是多用水多付费，用市场规律遏制高耗水行业的发展。”车光铁委员建议进一步建立健全水资源生态补偿机制。国家应在进一步加大资金扶持力度的同时，充分发挥市场调节作用，科学完善资源配置，实现经济效益和生态效益统一。王庆喜委员说，水价格的问题，因为过于强调水价公益性，所以价格杠杆作用发挥得不够。经营性用水和生活性用水的分类定价，包括阶梯水价政策都没有全覆盖，现在往往是用水成本低，节水受益很少，所以要在财税、价格方面动脑筋想办法，做好节约用水这篇大文章，使我国成为节约型国家，确保我国的水安全，实现可持续发展。

    但同时，陈泽民代表对可能发生的市场机制扭曲表示了担忧。他说：“坚持政府主导办水利，引入市场机制，发挥社会资本作用，如果做好了，将对我国的水利建设产生很大的推动作用。但是，这是否会成为对老百姓增加收费的借口。因为我们以前有这样的教训。”(文/ 本刊记者 刘文学)