旅游法待解配套制度之困
作为本届全国人大常委会通过的第一部法律，旅游法的实施情况一直都是全国人大常委会关注的重点之一。在实施一周年之际，全国人大常委会对这部法律进行了执法检查。在2014 年的9到10 月间，由严隽琪、吉炳轩、张平三位副委员长带队的全国人大常委会旅游法执法检查组深入浙江、海南、四川、陕西、宁夏等省区，采用不打招呼、不通知、不事先安排等方式进行随机抽查、突击检查和暗查暗访，掌握了旅游法在实施中最生动、最真实的情况。许多检查组成员的普遍看法是，在促进我国旅游业快速发展的同时，旅游法在实施中还面临着诸多问题。
“旅游法实施一年多来，取得了初步成效，从检查情况看还存在差距。”在2014年年底召开的十二届全国人大常委会第十二次会议上，张平副委员长在向常委会组成人员作关于检查旅游法实施情况的报告时坦言，旅游法在实施中存在配套法规制度建设还没及时跟上、旅游综合协调体制机制运行不到位等问题。
这些难题该如何化解？在审议中，许多委员指出，在旅游业迅速发展的当前，政府相关职能部门必须要更好地贯彻执行旅游法，加快配套法规制度的建设，推进依法治旅、依法治游的步伐。
配套法规制定须提速
回看一年多前的2013 年10 月，旅游法正式施行。这部全程保护旅游者合法权益、构建旅游综合协调机制、对零负团费以及高额回扣等宰客行为说不的法律，受到了旅游者的高度称赞。作为配合这部法律实施的地方性法规，各省将修改已制定实施多年的旅游条例提上了日程。这一次，旅游大省海南走在了全国前列。
全国人大代表黄细花 全国人大华侨委委员符兴
2014 年9 月，海南省五届人大常委会第十次会议表决通过了新修订的海南省旅游条例。根据旅游法的规定，海南省人大常委会从加快转变旅游发展方式、保护旅游资源、维护旅游者合法权益、规范旅游经营行为等方面对条例进行了全面修订。这得到了当时正在海南进行执法检查的全国人大常委会旅游法执法检查组的肯定。在听取了海南省政府及有关部门的汇报、与旅行社等各方面代表广泛座谈并实地检查后，检查组指出，旅游法实施一年来，海南围绕国际旅游岛建设，深入贯彻落实旅游法，完善配套制度建设，推进依法兴旅、依法治旅工作走向深入，取得了显著的成效。“海南为了贯彻旅游法，结合海南实际，制定和修订的旅游条例，涵盖旅游规划、旅游景点、旅游酒店、旅游车、导游、购物旅游价格等等内容。”全国人大华侨委员会委员符兴说，这为政府规范旅游市场提供了依据。许多“吃旅游饭”的当地导游也拍手称快。“海南修订的旅游条例加大了对从业人员权益的保障，这是一个可喜的变化。”已有17 年从业经验的老导游梁文海深有体会地说，他们就是游客的“保姆”，条例可以让他们与游客相处得更加融洽。
与旨在建设国际旅游岛的海南相比，其他省份修改配套法规的步伐则慢了许多。“全国31 个省（区、市）的旅游条例，虽然多数制定了修改工作计划，但只有云南、海南两省完成修订。”张平指出，各地尚未按照旅游法的规定，制定城镇和乡村居民利用自有住宅从事旅游经营的管理办法。更为关键的是，旅游法规定的旅游规划执行评估、景区开放、景区流量控制、安全风险提示、高风险旅游项目等关键性制度，尚未制定配套法规规章；旅行社条例、导游人员管理条例等现行法规规章的一些内容与旅游法规定不一致，尚未及时修改。张平指出，配套法规制度建设的滞后，在一定程度上导致市场主体对旅游法的理解不到位、执行存在偏差，影响了旅游法的有效实施。
对此，检查组指出，要加快完善旅游法配套法规制度。“旅游法对旅游发展各方面都作了明确规定，有的规定还比较原则，配套制度的完善十分重要。”张平表示，要加快修订《旅行社条例》《导游人员管理条例》等行政法规，抓紧制定高风险旅游项目、安全风险提示、景区开放、景区流量控制、旅游规划制定和评估等方面的法规规章；各地要根据旅游资源禀赋条件、旅游市场发育程度等，因地制宜，加快修改各地旅游条例，制定乡村旅游管理办法；各级政府及有关部门要积极探索，进一步加强旅游市场规范、旅游公共服务等方面的配套制度建设。同时，他建议，随着网络旅游、团购游、自驾游、自助游等迅速发展，在经营主体资质、经营方式、旅游安全等方面也出现了一些新问题，有关部门要加快研究解决旅游产业的新变化、新业态带来的新问题，为旅游法实施创造更好法治环境。来自旅游第一线的全国人大代表黄细花也深有体会地说，由于目前旅行社条例、导游人员管理条例等大部分旅游管理条例都还没有修改，造成旅游法在执行过程中不能完全到位。她认为，加快旅游法配套法规的制定刻不容缓。
旅游综合协调体制机制待加强
从旅行社到酒店，从商场到景点，旅游业好比一张大网，涵盖吃、住、行、游、购、娱方方面面。数字显示，其涉及110 多个产业。在如此交错复杂的经济联系面前，旅游业行政管理体制显得“力不从心”。许多业内人士指出，旅游业行政管理体制面临着“小马拉大车”的问题，旅游市场监管还存在多头执法情况，旅游者在旅游过程中遇到问题常常投诉无门。因此，建立健全旅游综合协调机制就是旅游法的核心内容之一。“旅游法明确规定，国务院建立健全旅游综合协调机制，对旅游业发展进行综合协调。县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导，明确相关部门或者机构，对本行政区域内的旅游业发展和监督管理进行统筹协调。”全国人大财经委副主任委员、旅游法草案起草组副组长尹中卿表示，法律这样规定，有助于加强政府对旅游发展的综合协调，加强对旅游市场的管理及监督。
然而，这样的立法初衷并没有在实践中得到不折不扣地执行。“建立健全综合协调机制是各地贯彻实施旅游法的一个难点。”执法检查组发现，目前，尽管多数省区市建立了旅游综合协调机制，为旅游法的贯彻实施打下了基础，但从机制运作情况看，不少还属于临时性、突击性，在职能定位、决策力度等方面还有差距；各地旅游联合执法多数还没有形成规范化、常态化、制度化的运行模式，相关部门之间责任不够清晰，有的甚至各取所需，难以形成合力，有些地方还没有统一的旅游投诉受理渠道和投诉电话，旅游者投诉仍不便利。
在审议中，许多委员指出，国务院及有关部门都要切实负起执法责任。“要注重标本兼治，强化联合执法，公安、工商、价格、交通、质监、旅游等部门重点查处这种欺行霸市、垄断市场、非法经营、欺客宰客、强迫消费等行为。”尹中卿委员表示，国土、环保、住建、文化、林业、文物、宗教这些部门要重点解决资源的保护以及资源开发的问题。李飞委员也认为，政府要从转变发展方式的角度，把旅游业作为战略产业真正扶植发展起来；应当把旅游规划搞好，及时提供旅游信息，搞好旅游集散设施，方便老百姓出行，开辟综合的旅游服务。
对此，执法检查组给出了这样的建议：要树立大旅游的发展理念，切实完善各级政府的旅游综合协调机制职能，统筹协调解决旅游发展和管理中的重大问题；要发挥好各类旅游执法、投诉受理和旅游安全等工作机制的作用，调动各职能部门的积极性，共享工作信息，互相支持配合，形成合力促发展；要进一步加强基层旅游投诉统一受理机构建设，切实维护旅游者合法权益；要妥善处理好旅游资源保护与开发利用的关系，处理好当地居民、经营者等各方关系，处理好景区开放与文物保护、宗教活动等方面关系；要充分体现风景名胜国家所有的公共属性，加强对景区门票收入的监管，对公益性景区、政府投资建设景区等实行收支两条线管理，完善门票价格机制，遏制乱涨价行为。
根据旅游法的规定，海南省人大常委会从加快转变旅游发展方式、保护旅游资源、维护旅游者合法权益等方面对海南省旅游条例进行了全面修订。图为游客在三亚市南山佛教文化苑参观游览。摄影/ 陈文武
检查组同时指出，还要进一步加大旅游法普法宣传力度。“一年来，旅游法宣传普及工作所取得的成绩仍是初步的，不宜估计过高。”张平指出，要把旅游法的宣传普及作为法律实施的长期性基础性工作，形成全社会学法、用法、守法的法治氛围；要落实“谁执法谁普法”的普法责任制，在抓好政府及旅游主管部门学习的同时，进一步加大相关部门法律宣传学习的力度；要加强对旅游经营者及其从业人员的普法培训，使其准确理解法律精神和要求；要加强旅游法宣传的广泛性，充分发挥新闻媒体在旅游法普法中的作用，提高普法实效，引导广大旅游者自觉守法、遇事找法、解决问题靠法，理性消费，文明旅游。(文/ 本刊记者 梁国栋)
