筑牢大气污染防治“法律红线”

    2014 年12 月22 日，大气污染防治法修订草案提交十二届全国人大常委会第十二次会议审议。环保部部长周生贤受国务院委托，向会议作了关于大气污染防治法修订草案的说明。这是该法自1987 年施行至今的一次全面修订。

    全国人大常委会组成人员在审议时纷纷表示，大气污染已成为当前社会关注的热点问题，严峻的大气污染形势呼唤更严格的大气污染防治法。此次修订大气污染防治法在突出源头治理、强化政府责任、区域联防联控、明确排放总量控制和排污许可、强调科技治霾等方面，提出了许多实在、管用的措施，针对性、操作性、规范性都较好。

    全国人大常委会组成人员还对法律的进一步修改完善提出建议，包括进一步强化政府在大气污染治理中的责任，对于社会公众高度关注的机动车限行的规定应科学合理，区域大气污染联防联控机制还需进一步细化和明确，补充完善信息公开和公众参与的内容，进一步细化强化法律责任等。

    2014 年12 月28 日，张德江委员长在十二届全国人大常委会第十二次会议闭幕会的讲话中强调，“会议对大气污染防治法修订草案进行了初次审议。要认真总结实践经验，坚持问题导向，积极回应社会关切，使我国大气污染防治法律制度不断完善、有效管用。”

    实施27 年来全面修订：修法适应现实需求

    现行大气污染防治法制定于1987年，并于1995 年、2000 年先后做过两次修改，2000 年修订时重点加强了对二氧化硫的排放控制，对防治煤烟型污染发挥了重要作用。距今已近14 年未作修改，目前正在进行的是第三次修改。

    据悉，草案共八章一百条，对既有条款进行了大规模增删、调序、重新组织，其中“重点区域大气污染联合防治”和“重污染天气应对”为新增加的两章。

    周生贤介绍，随着经济社会的快速发展，特别是机动车保有量的急剧增加，我国大气污染正向煤烟与机动车尾气复合型过渡，区域性大气环境问题日益突出，雾霾等重污染天气频发，现行法已经不能适应新形势的需要，包括现行法源头治理薄弱，管控对象单一；总量控制范围较小，重点难点针对不够；问责机制不严，处罚力度不够等。

    全国人大常委会组成人员在审议时强调，大气污染防治法的修改不仅关系到何时能够重现蓝天，而且与每一个人的健康息息相关。在近年来日益加重的雾霾压力下，大气污染防治法修改进程提速，启动实施27 年来的全面修订，正是为了适应现实需求。

    强化政府环保责任：进一步明确环保“硬杠杠”

    2014 年12 月26 日，十二届全国人大常委会第十二次会议分组审议了国务院向全国人大常委会提交的大气污染防治法修订草案。强化政府在大气污染治理中的责任，不但已经明确写入修订草案，而且成为常委会组成人员审议时的热点。

    在46 位发表审议意见的常委会组成人员中，有25 位提出要加强政府责任，10 多位委员和代表还提出，要进一步强化政府部门和有关政府人员的法律责任。

    大气污染防治，离不开顶层设计和政府部门的努力。现行法对地方政府的责任规定较为原则，问责机制不严的问题突出。刚刚于2015 年1 月1 日起正式施行的新修订的环保法，首次将环保任务纳入本级政府及负责人的考核内容。与此相对应，本次大气污染防治法修订也建立了大气环境保护目标责任制和考核评价制度。

    草案规定，县级以上人民政府应当将大气环境保护目标任务完成情况纳入对本级人民政府负有大气环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对负责人考核评价的重要依据。对超过国家重点大气污染排放总量控制指标或者未完成目标的地区，省级以上政府环保主管部门应当会同监察等部门约谈当地政府主要负责人。考核结果应当向社会公开。

    常委会组成人员在审议时强调，本次法律修改，目标责任制、考核评价制度、约谈等制度都写入草案，拟以法律形式固定下来，就是要严格约束“一把手”。政府没完成环保减排目标，就是没完成整个任务，就是不合格。

    修改法律，就是要进一步明确环保“硬杠杠”，强化地方“一把手”在环保上的法律责任，让政府真正担负起环境保护的职责。进一步细化明确政府责任，成为常委会组成人员的一致意见。常委会组成人员认为，目前修订草案对于政府大气污染防治责任的规定还不够细化，处罚力度还要进一步加强，尤其要明确对地方政府和环保部门的追责与处罚。

    随着经济社会的快速发展，特别是机动车保有量的急剧增加，我国大气污染正向煤烟与机动车尾气复合型过渡，区域性大气环境问题日益突出，雾霾等重污染天气频发。图为雾霾天气与晴朗天气中的故宫。摄影/ 李慧思

    王庆喜委员说，要进一步加强和细化法律责任，特别是政府和相关部门的法律责任。虽然草案规定了对相关政府部门和工作人员的违法行为要按照环境保护法和公务员法等法律规定进行处分，但没有涵盖所有负有责任的政府部门，建议进一步加强对政府和相关部门负责人没有尽责的责任追究。

    刘振起委员认为，还是要严格责任。第七章中对违法企事业单位的处罚规定得比较细致，但对政府和有关职能部门的处罚，仅在第七十四条作了原则规定，这与政府在预防大气污染中肩负的责任和使命不相适应，建议对地方各级政府及环境保护主管部门处罚和追责的规定，要进一步细化和明确。　

    陈吉宁委员说，法律规定污染治理的主体是县级以上人民政府，但到底对地方各级政府怎么用法律约束，让其能够对污染进行有效治理，在这个草案里几乎没有硬性约束。按照第三、四、十一条的规定，如果地方总量不达标，对地方政府唯一的约束就是要求编制规划，要对规划进行公示，要对干部进行考核。但这种约束主要还是依靠行政约束。陈吉宁建议，“对于不达标的地区，尤其是长期不达标的地区，法律应当对地方政府设置更有效的约束，应该把区域限批放在里面。”

    辜胜阻委员说，新修订的环保法很大的亮点是形成多元共治理念，特别是强调政府责任，规定造成严重后果的，给予直接负责的主管人员和其他直接责任人撤职或者开除的处分等。但在大气污染防治法修订草案中，这些内容看不到。“大气污染防治法不能不如新修订的环保法。”辜胜阻说，应该把新修订的环保法的理念进一步在大气污染防治法中具体化。

    联防联控、总量控制、源头治理、科技治污：治理大气污染经验法制化

    “ 再坚持一下，风已到张家口了！”……刚刚过去的2014 年不时出现的雾霾天气让各种段子和吐槽应运而生，也引发人们对现实中治理大气污染举措的关注。

    联防联控、总量控制、源头治理、科技治污……委员们看到，大气污染防治法的修改，拟将近年来治理大气污染的经验法制化，修订草案由此亮点频现。

    现行大气污染防治法缺乏大气污染防治的区域协作机制，只提到城市空气污染的防治，未涉及如何解决区域性大气污染问题，导致行政辖区“各自为战”，难以形成治污合力。

    2013 年9 月12 日，国务院发布《大气污染防治行动计划》，确定10 项具体措施，推动大气污染防治工作深入开展。2013 年以来，京津冀、长三角、珠三角分别建立了区域大气污染防治协作机制，在目标措施制定、重污染天气共同应对等方面开展有益尝试，积累了经验。

    对此，修订草案设立重点区域大气污染联合防治专章，规定由国家建立重点区域大气污染联防联控机制，统筹协调区域内大气污染防治工作，对大气污染防治工作实施统一规划、统一标准，明确协同控制目标。

    总量控制和源头治理，也是委员们公认的修订草案亮点。草案规定，国家对重点大气污染物排放实行总量控制。省级政府应按规定削减和控制本行政区域的重点大气污染物排放总量。根据草案，未来全国每个省、自治区、直辖市都将被分配各自的重点大气污染物排放总量控制目标，由国务院环境保护主管部门制定，并逐层分解落实至排污单位。在此基础上，国家将逐步推行重点大气污染物排污权的有偿使用和交易。

   环保部部长周生贤22 日对修订草案作说明时介绍，根据现行法律规定，实行总量控制的“两控区”——酸雨控制区和二氧化硫控制区，仅占全国国土面积的11.4%，不能适应全国总量减排的需要。

    现行法针对燃煤、工业、机动车、扬尘等重点领域的污染防治措施规定得不够完善，委员们注意到，此次修法十分关注重点领域大气污染防治。在燃煤、工业方面，明确国家采取措施逐步降低煤炭消费比重，细化对多种污染物的协同控制措施；在机动车方面，强化对新生产机动车、在用机动车、油品质量环保达标的监督管理。

    为了加强污染物源头治理，修订草案还将燃煤、机动车、废气、扬尘和恶臭等大气污染防治内容合并，形成“大气污染防治措施”专门一章，分节规定防治内容，进一步加强大气污染防治的监督管理。

    当前，我国很多科研院所、高校和部门已广泛开展大气污染防治研究，但数据共享难、科技成果转化难等问题较为突出，治污研究进展缓慢。对此，草案提出，国家鼓励和支持大气污染防治的科学技术研究，推广先进适用的大气污染防治技术和装备，促进科技成果转化，发挥科学技术在大气污染防治中的支撑作用；鼓励和支持开发、利用清洁能源。

    陆浩、罗亮权等多位委员认为，草案中明确“促进科技成果转化，发挥科学技术在大气污染防治中的支撑作用”，就是表明要打破治理大气污染的科技樊篱，促进信息共享和成果转化，让科技在治污中发挥更大、更好作用。

    违法处罚过轻顽疾如何改变：重典治污处罚不设上限

    对企业和个人违法处罚过轻，是大气污染环境治理“久治不愈”的原因之一。委员们欣喜看到，草案强化了违法责任方的法律责任，取消了现行法律对造成大气污染事故企业事业单位罚款“最高不超过50 万元”的上限。此举将大大增加违法企事业单位的违法代价。

    草案第九十五条规定：造成大气污染事故的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处上一年度从本企业事业单位取得收入50% 以下的罚款。对造成一般或者较大大气污染事故的，按照污染事故造成直接损失的１倍以上３倍以下计算罚款；对造成重大或者特大大气污染事故的，按造成直接损失的３倍以上５倍以下计罚。

    专家指出，取消造成大气污染事故环保罚款50 万元上限额度，变为按倍数计罚，是重典治污的具体体现，必将对污染企业产生震慑作用。

    中国政法大学教授王灿发分析认为，按倍数计算罚款，操作起来要复杂一些，污染事故损失评估有一定难度。如若被罚款单位不服，行政机关就会当被告，应加快环境损害鉴定评估机构的建设。

    此外，为贯彻落实新修订的环保法“按日计罚”，草案明确规定了“按日计罚”的几种情况：超过污染物排放标准或超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的；未依法取得排污许可证排放大气污染物的；通过逃避监管的方式排放大气污染物的；建筑施工或者贮存易产生扬尘的物料未采取有效措施防治扬尘污染的。

    重典治污，严厉处罚。草案还规定，未取得排污许可证排放、超标排放及通过偷排、篡改或者伪造监督数据等逃避监管的方式排放大气污染物的，被责令停止排污、限制生产、停产整治，拒不执行的，依照环保法的规定，由公安机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人予以拘留。

    黄小晶委员说，目前的规定处罚力度偏轻，如果处罚过轻，会让排污者感觉到代价太小，解决不了问题。草案写了很多，什么不能做，什么情况下要受处罚，设计比较周全，但是真要处理起来要避免高高举起、轻轻放下。建议要进一步加大处罚力度，让这些违反者不敢排污。

    全国人大环资委副主任委员王云龙认为总体处罚还是偏轻，建议明确对明知故犯、主观故意的违法行为，该追究刑事责任的要追究刑事责任。

(文/ 本刊记者 王萍)

  

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全国人大常委会积极推进修法工作进程

    当前，社会各界对大气污染防治法修改工作非常关注，并寄予很高期望。全国人大常委会将修改大气污染防治法列入2014 年立法工作计划，并积极推进修法工作进程。

    2014 年5 月至9 月，全国人大常委会开展大气污染防治法执法检查，检查组分赴京津冀、长三角、珠三角等重点区域对大气污染防治法的实施情况进行检查。这次检查的一个重要任务，就是抓住关键问题，广泛了解和听取对现行大气污染防治法的修改意见，认真总结科学治理经验，为修改法律打好基础，推进修改完善好大气污染防治法。

    同时，根据常委会工作安排，大气污染防治法修改由国务院提请常委会审议，全国人大环资委负责联系沟通工作。环资委高度重视这项工作，2014年大会结束后不久就召开全国人大环资委大气污染防治情况交流座谈会，交流大气污染防治工作情况和听取各地对大气污染防治法修法的意见和建议。2014 年4 月，环资委听取环保部关于大气污染防治法修改情况的汇报。之后，环资委配合常委会在全国范围内开展了大气污染防治法执法检查。环资委积极督促有关部门按计划完成草案起草工作，以保证2014 年12 月如期提请常委会审议。2014 年9 月，国务院法制办发布大气污染防治法修订草案征求意见稿后，环资委征求并汇总了各省、自治区、直辖市人大环资委对修改大气污染防治法的意见和建议。

    2014 年11 月26 日，大气污染防治法修订草案经国务院第71 次常务会议讨论通过。2014 年12 月2 日，全国人大环资委召开第十二次委员会全体会议，对修订草案进行审议。全国人大环资委认为，修订草案以新修订的环境保护法为依据，针对大气污染现状和社会普遍关注的问题，强化了政府、企业和公众责任，补充完善了重点领域污染防治、区域联防联控、总量控制和实施排污许可等制度和措施，加大了对违法行为的处罚力度，为大气污染防治工作提供了必要的法律保障。修订草案比较全面采纳了全国人大常委会大气污染防治法执法检查报告和代表议案、建议以及各地人大提出的意见和建议，同意将修订草案提请十二届全国人大常委会第十二次会议审议。

    在十二届全国人大常委会第十二次会议初审结束后，大气污染防治法的修订工作将如何回应百姓关切、继续向前推进，让我们拭目以待。