走向法治时代的伟大宣言

图/CFP

12 月4 日，我国将迎来首个国家宪法日。

32 年前的12 月4 日，中国改革开放大幕初启，在亿万民众热切期待的目光中，“八二宪法”经五届全国人大五次会议通过颁行。“一切权力属于人民”、“法律面前人人平等”、“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”等条文，彰显出民主、法治、人权等宪法价值理念，让人们对国家的未来充满了希望。

此后，“八二宪法”伴随着时代风雨不断成长，在1988 年、1993 年、1999 年和2004 年，历经四次修正，先后将私营经济、市场经济制度、依法治国、人权保障和私有财产权保护等载入宪法。它的每一次修改都是对改革开放成功经验的制度积淀，同时又为下一步的改革发展指明方向、注入强大动力。

审视走过的道路，才能明确未来的方向。今天，当“依宪治国”成为依法治国的第一要义，当推动宪法的真正实施成为国家共识，我们沿着亲历者的回忆，重归历史起点，梳理“八二宪法”出台前后的关键事件和实施32 年来的发展历程，以示纪念。

以“五四宪法”为基础

——彻底摆脱“文革”影响

1980 年，刚刚告别“文革”梦魇，改革开放和法制重建已经起步，处在希望和焦灼中的中国亟须对宪法进行全面修改，以适应改革开放后的中国社会现实和发展要求。

当年8 月18 日召开的中共中央政治局扩大会议上，这种共识在国家高层中获得进一步明确。邓小平同志在这次会议上提出对党和国家领导制度进行改革，其改革建议的第一条，就是修改宪法。他表示，“中央将向五届人大三次会议提出修改宪法的建议。要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权利，享有充分的公民权利，要使各民族真正实行民族区域自治，要改善各级人民代表大会制度，等等。”邓小平还同时强调，“关于不允许权力过分集中的原则，也将在宪法上表现出来。”

1980 年9 月，五届全国人大三次会议决定成立宪法修改委员会。全国人大常委会委员长叶剑英任主任委员，副委员长宋庆龄和彭真任副主任委员，委员共103 名，不仅包括中央政治局、书记处的全体同志，副委员长、国务院副总理、政协副主席等领导，而且涵盖了各民主党派负责人、无党派的代表人士等。

随后，宪法修改委员会召开了第一次会议，并成立了宪法修改委员会秘书处，胡乔木任秘书长。在那次会上，叶剑英就修宪必要性和目的发表了重要讲话，提出“法制的民主原则、平等原则、司法独立原则应得到更充分体现”。

时任全国人大常委会法制委员会副秘书长兼办公室主任的王汉斌被任命为秘书处副秘书长，亲历了长达27 个月的修宪全过程。

“修宪的第一阶段是要提出修改草案，首先是广泛征求意见。”三十多年后，王汉斌著书回忆那段历史称，“秘书处把1954 年宪法和1978 年宪法发给各部门、各地方、各界人士，请他们对这两部宪法哪些留，哪些删，哪些改，哪些加，提出意见。然后，分别找各方面人士，包括中央各机关和民主党派、人民团体的负责人，尤其是法律专家，开座谈会，听取意见。”同时，秘书处还研究、参考外国的宪法，先后收集了35 个国家的宪法，还有国民党的中华民国宪法。

不仅如此，“ 从1980 年9 月到1981年6 月，秘书处先后邀请了北京和外地一些专家、学者和有关部门负责人开了13 次座谈会，围绕如何修改宪法的问题，进行了座谈和讨论。”王汉斌说。可以看出1982 年宪法从起草前期就十分重视广泛征求专家学者和社会各界人士的意见。

当时担任中国人民大学法律系宪法教研室主任的许崇德也凭借自己深厚的宪法研究造诣被指名要到秘书处，全程参与修宪工作。2012 年，面对本刊记者，已是耄耋之年的许崇德回忆起当年的情形仿佛历历在目，“那个时候，思想氛围空前活跃，提出了许多大胆的意见。”许崇德说，其中包括宪法要不要写序言、要不要搞“两院制”、实行什么样的民族区域自治、要不要搞司法独立和法官终身制、要不要取消检察机关等等重大问题。王汉斌表示，“由于一些重大问题在当时还没有定下来，秘书处在起草中对有些章节和条文甚至提出了几个方案。”

思想解放有利于民主的充分发挥，但由于意见难以达成统一，修宪进展甚至一度减慢下来。而且在讨论中，大家发现如果以最近的1978 年宪法为基础修改会存在不少问题，因为这部宪法很多地方仍未摆脱“文革”的影响。

1981 年春夏之交，因胡乔木生病，中央决定由彭真主持修宪工作。

上任伊始，如何平衡宪法修改中的不同意见，尤其是以“五四宪法”还是“七八宪法”为修改蓝本，成为彭真重点考虑的问题。许崇德曾向记者介绍说，我国“五四宪法”颁布之后，在1975 年和1978 年重新公布过两部宪法，但由于1975 年宪法修改正值“文革”期间，通过的条文只有30 条，很不完善；1978 年五届全国人大一次会议通过的“七八宪法”，虽然有所进步，但仍未彻底褪去“文革”痕迹，不适应十一届三中全会后拨乱反正的新形势。权衡再三，彭真专门向中央打了个报告，提出这次修宪要在1954年宪法的基础上进行，随即获得了中央的批准。

同时，1981 年10 月3 日，彭真在秘书处会上就修宪指导思想和重大问题谈了指导性意见，强调，修宪必须要坚持“四项基本原则”。他还提出，一定要从中国的实际出发，集中各方面意见，定下来最需要的东西。至此，修宪工作突破分歧达成共识，顺利进行下去。

　　四个月的全民大讨论——

　　以最大多数人民的最大利益为标准

以“五四宪法”为基础，意味着宪法迎来的是一次“大修”，需要一条一条重新起草，几乎可以称得上是推倒重来，对于秘书处的成员来说，面临的无疑是场硬仗。

1981 年国庆节刚过，彭真率起草班子到玉泉山，集中精力修改宪法。“要讲效率，这还真是一个好办法。”王汉斌回忆，从那时起，可真算是夜以继日，上午、下午、晚上，每天三班倒，日夜伏案起草宪法修改草案，每起草一章一节，就给彭真同志送过去。

“假日庭园寂，平楼卧室幽。逐行斟字句，对坐话喃啾。灯下词初定，纸间策已筹。宪章临十稿，尚欲益精求。”许崇德曾写过的这一首小诗，记录了那时某个星期天深夜，他看到八十岁高龄的彭真在灯下修改宪法草稿的情景，而这也正是当年修宪工作者们夜以继日紧张工作的真实写照。

经过近两个月的紧张工作，宪法修改草案初稿成形，1982 年2 月27 日，宪法修改委员会召开第二次会议，会上印发了宪法修改草案（讨论稿）及修改经过和条文说明。王汉斌说，彭真同志在会上直接提出，大家对秘书处提出的草案讨论稿，可以增，可以减，可以小改，可以大改，也可以推翻。但他同时强调，“这个讨论稿怎么改？采取什么方针？要从中国的实际情况出发，吸收历史的和外国的经验教训。拿什么作标准？最大多数人民的最大利益。”

确立了民主、开放、务实的讨论基调，宪法修改委员会委员们解放思想，畅所欲言，甚至对一些问题争议交锋不断。许崇德印象中，有关公民宗教信仰自由条款，大家就讨论了很久。但多数问题得到普遍认同，例如，“1982 年宪法对‘五四宪法’体例作出调整，将‘公民的权利义务’单设专章，位置放在了‘国家机构’之前，同时增加条文明确提出公民的人格尊严不受侵犯等。”许崇德评价称，这些都是其中极具重要意义的修改，是在充分吸取“文革”教训基础上作出的理性抉择。

　　

1982 年4 月23 日，《中华人民共和国宪法修改草案》公布后，北京市群众争相购阅。图/CFP

　　

　

1982 年11 月4 日，中华人民共和国宪法修改委员会举行第四次全体会议，讨论宪法修改草案。宪法修改委员会副主任委员彭真主持了会议。图/CFP

　　

1982 年4 月26 日，修改后的宪法草案公布，进行全民大讨论。从4 月底一直延续到8 月底，比1954 年宪法草案讨论还多一个月。经过十年浩劫之后，民众参与宪法修改的热情依然高涨而且增添了更多的理性。令许崇德印象深刻的是，位于西南边陲的贵州当时组织了2286 次讨论；全国侨联有一次召开座谈会，82岁高龄的北京热带医学研究所所长钟惠澜临赴德国讲学前，拄着拐杖特意赶到会场，留下自己对宪法草案的修改意见。“诸如此类的动人事迹是很多的。”许崇德对此十分感慨。

后来，秘书处对全民讨论提出的意见和建议进行逐条研究，王汉斌说，“许多重要的好的意见都被采纳了”，“具体规定作了许多补充和修改，总共又有近百处，纯文字的改动还没有计算在内。”即使到了1982 年11 月底的五届全国人大五次会议，宪法修改草案提交大会审议，根据代表提出的意见，又作出了近30处的修改，其中不乏一些重要修改。王汉斌回忆，“总政治部主任刘志坚代表提出，光讲宪法必须遵守还不行，还得写上‘对一切违反宪法的行为，必须予以追究’。我们研究认为，写上这一条好是好，就怕做不到。怎么办？经请示彭真同志，他说：还是应当写上。经过研究，在宪法第五条中增加规定：‘一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。’”

1982 年12 月4 日，五届全国人大五次会议以无记名投票的方式通过了宪法，当时到会代表3040 名，赞成票3037张，弃权票3 张。会议闭幕后，全国人民代表大会第一次将通过法律的票数对外公布。12 月4 日这一天，后来成为全国普法日。

重塑法治理性 ——捍卫公民的权利与尊严

“这部宪法赋予国家理性与人性，防止公权力执掌者的肆意、任性，以保护个人的自由与权利。”在中国人民大学法学院院长、中国宪法学研究会会长韩大元看来，“八二宪法”的出台有着深刻的历史背景：十年“文革”最直接和沉重的教训就是民众缺乏自由与尊严的保障，从而导致整个社会治理的扭曲与社会共识的缺失。韩大元认为，“八二宪法的修改体现了让社会治理回归制度理性、弘扬人性旗帜的目的，体现了对民众的权利保护诉求的积极回应和满足，是对人的尊严、制度理性的恢复与塑造。”

这些修宪理念在具体的篇章条文中有充分的体现。

“八二宪法”将“公民的基本权利和义务”一章前置，放到“国家机构”一章之前，并进一步丰富和完善了权利的内容体系，强调公民具有人身自由、宗教信仰自由，人格尊严及住宅不受侵犯，保护公民劳动、受教育权等重要权利，还对残疾人、儿童等特定人群作出了特别权利保障。据统计，“八二宪法”的公民基本权利义务条款共有24 条，比“五四宪法”多出5 条，比“七八宪法”多出8 条，比“七五宪法”更是多出整整20 条。

“宪法结构上的小变化初看上去似乎只是一个位置调整，实则别有深意。”法学界人士一致认为这是个“至今都闪耀着光辉的进步”，因为，它表明国家权力来源于公民权利，后者高于前者。韩大元更是表示，“八二宪法”的这种篇章结构的调整体现了对人文精神的追求，凸显了宪法尊重和保障人权的核心价值。

对国家权力作出规范是宪法最主要的功能。通过规定国家权力行使的边界，使国家机关在法治的轨道上运行，可以有效防止国家权力的滥用，从根本上保障公民的权利。

1982 年宪法对我国政治体制作出了重大改革，尤其是在总结“文革”历史经验教训的基础上，加强人大制度建设，如扩大了直接选举，规定全国人大设立专委会，进一步扩展了全国人大常委会的立法权和监督权。

同时，宪法修改过程中，彭真主张，人大常委会组成人员不能兼职。过去人大常委会委员大都是兼职，所以不可能把全部精力集中到人大常委会的工作上来。因此，“八二宪法”规定：“全国人民代表大会常务委员会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。”

“这些规定令人民当家做主的载体全国人大及其常委会的权力实至名归。”对此有媒体评论，此后中国法治建设迈入三十多年的黄金岁月，乃至中国特色社会主义法律体系的最终形成，正是源于“八二宪法”这些开创性的规定。

“八二宪法”还规定，国家主席、副主席，全国人大常委会委员长、副委员长，国务院总理、副总理等国家领导人连续任职不得超过两届。许崇德认为，这是宪法修改的一个重要的成果，它史无前例地废除了领导人终身制。

更为重要的是，1982 年宪法还首次提出“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”，恢复了1954 年宪法中有关“法律面前人人平等”的条款。

有专家评论，以历史的眼光看，“八二宪法”无疑是中国改革开放、思想解放最伟大的成果之一，它是中国开始踏上现代宪法之路、融入现代民主法治潮流的时间界碑，它为中国改革开放的实践探索奠定了法治基础，为中国法治的发展确定了基本的制度和法律框架，尤为可贵的是，它凝聚了社会共同体的宪法意识，为一个饱经磨难的国家赢得了三十多年的稳定发展期。

　　完善宪法监督制

　　——树立宪法权威

正是从“八二宪法”起，国家根本大法开始担当起推进国家改革、社会转型的历史使命。在实施的32 年里，它与改革开放相伴前行，在每一次变革的重要节点上，通过宪法修正案对现实进行及时的关注和回应，使民主、法治、人权为核心的国家宪法价值理念不断深入人心。

1988 年，“八二宪法”进行了首次修改，将“私营经济是社会主义公有制经济的补充”写入宪法；1993 年的宪法修正案明确将“国营经济”修改为“国有经济”，将“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济”修改为“国家实行社会主义市场经济”；1999 年非公经济由“补充”地位进一步上升为“社会主义市场经济的重要组成部分”；2004 年的宪法修正案明确规定：“国家鼓励、支持和引导非公制经济的发展。”通过一次次的完善，“八二宪法”实现了对市场经济自由的确立和维护，不断解放生产力，激发市场活力，为重建社会秩序和推动改革开放提供了坚实的法治支撑。

市场经济改革在疾步前行的同时，政治改革也在寻求突破。1999 年，“依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法修正案，至此，作为政治改革重要标志的“法治”，与作为经济改革核心目标的“市场经济”一起，都经由宪法上升为国家意志。

2004 年，修宪迎来了又一个里程碑式的进步，“人权”“私产保护”成为最鲜明的时代标签。2004 年宪法修正案规定，“国家尊重和保障人权”“公民的合法的私有财产不受侵犯”。这是历次修宪意义最为深远的一次进步，标志着我国由此全面走向“以人为本”的权利时代，限制公权力、保障公民权利成为国家治理的一个重要价值取向。

1982 年12 月4 日，北京人民大会堂，出席五届全国人大五次会议的代表们举手表决通过中华人民共和国新宪法。图/CFP

 

“法运即国运，宪法强则国家强。”有专家对此评论，“八二宪法”三十多年的实践证明，宪法的命运是和国家的命运紧密联系在一起的。宪法不仅为国家的发展规划方向、提供动力，同时，也是实现国泰民安、政通人和的最可靠的制度保障。

宪法的全部生命和尊严在于实施。然而在充分肯定成绩的同时，不容忽视的是如何维护宪法尊严、保障宪法实施，让宪法成为公民的坚定信仰，仍然有很长的路要走。2012 年，习近平总书记在“八二宪法”颁布30 周年纪念会上就指出，保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全，有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在;公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高。

为此，党的十八届四中全会将加强宪法实施、树立宪法权威提高到了前所未有的高度，强调“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”，同时，为了解决现实中存在的问题，四中全会还对完善全国人大及其常委会的宪法监督制度，健全宪法解释程序提出了一系列具体要求。

“国家治理体系现代化的主要标志是要全面实施宪法，用宪法精神来构建国家治理体系和提升国家治理能力。”对此韩大元等多位受访专家表示，树立宪法权威事关依法治国的全局，关键还有赖于最高国家权力机关健全宪法监督、解释的机制和程序，加强备案审查制度和能力建设，强化宪法尊严，维护国家法制统一，进一步推动宪法的全面贯彻实施。(文／本刊记者 张维炜)

花絮

彭真亲自过问修宪报道

1982 年11 月，宪法修改委员会举行第四次会议期间，香港《大公报》以头版头条套红通栏大标题发了大半版的报道，而《人民日报》只在第四版右下角2 寸见方的角落登了个小消息。许崇德回忆：“早上彭办有位同志拿着这两份报纸去了彭真的房间，一会儿就听见彭真同志在房里大发雷霆，开会的时候彭真气得都走了半天神。这是我头一次见彭真同志动怒。会后，当时《人民日报》的社长、总编辑都被叫了来，谈了什么我不知道，但他们出来时一脸的不自在，垂头丧气。第二天，《人民日报》在头版头条位置报道了会议及有关修宪的情况。”

全国人大会议第一次公布通过法律的票数

1982 年12 月4 日，五届全国人大五次会议举行全体会议。会议首先全文宣读宪法修改草案，以举手表决方式通过总监票人和监票人名单。然后，采取无记名投票方式，表决宪法修改草案。表决结果，到会代表3040 名，赞成票3037 张，弃权票3 张。

会上有人提出要把表决结果公布。王汉斌等向彭真同志作了汇报，希望把表决的结果和通过的票数情况都公布。彭真同志表示同意，要他们再请示胡耀邦同志。王汉斌到人民大会堂118 厅请示胡耀邦同志“可不可以公布表决票数”？胡耀邦说：“我看可以公布。”这是全国人代会第一次公布通过法律的票数。

修宪中的民众来信

在新中国历次制宪过程中，“八二宪法”是民众参与程度最高的一次。当年的许多关于宪法修改的群众来信，在今天读来，仍然极具触动作用，譬如：北京的李俊生建议规定“法律面前人人平等”；河北邢台的刘丙生建议规定“在法律( 真理) 面前人人平等，不允许有特殊公民”；湖北武汉的郑忠勤建议，宪法应明确规定：“工会在党的领导下，政治上和经济上都保持独立性，任何人都不得干涉工会内部的工作和社会活动；工会要保护工人的政治生活和物质生活，不受侵犯”；广东的梁煜春建议宪法规定：国家和政府领导人“可自动辞职”，而且应废除“领导终身制”；广西的杨春桓反映，当地海关曾扣押他投给港台报纸的稿件，认为“宪法既然规定公民有言论、通信的自由就应理所当然地得到享受”；宁夏的张先畴认为应制定有关法律，规定各级人大代表的权利、义务和条件；天津的席长江建议：宪法规定候选人必须必须同选民见面。河南洛阳的冯旭东建议：宪法应规定“民心测验制度”，每隔两年测验一下人民对国家有关领导的意见。

彭真公开批评违宪事件

“八二宪法”生效后面临的突出问题就是实施和监督不到位。到了1984年、1985 年的时候，类似违宪问题在地方也时有发生。当时的一个典型案例是，某自治区党委提出的外贸厅人选，在自治区人大常委会会议上未获通过，但自治区党委违背宪法规定，坚持对外公布并让该人选上任。

这一事件在当时引起很大反响，彭真亲自召集全国人大常委会的党内副委员长和秘书长讨论研究，认为自治区党委的这一行为，是违背宪法的，不能允许的，并将这一事件专门向中共中央书记处写了报告。随后，中央有关负责人专门与该自治区党委书记谈话，批评和纠正了这一违宪做法。

彭真还支持全国人大常委会办公厅编印《工作通讯》，公开登载批评地方的各种违宪行为。1985 年的《工作通讯》第12 期刊登了题为“中共常熟市委检查纠正不依法定程序变动正副乡长的错误”的例子。