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从强化法治中寻求治霾新动力

——访全国人大常委会副委员长沈跃跃

浏览字号: 来源: 中国人大杂志 2014年第23期

全国人大常委会副委员长沈跃跃 

 

根据全国人大常委会2014 年监督工作计划安排,全国人大常委会组织开展了大气污染防治法实施情况的执法检查。10 月29 日,全国人大常委会副委员长沈跃跃代表全国人大常委会大气污染防治法执法检查组,向十二届全国人大常委会第十一次会议作了关于检查大气污染防治法实施情况的报告。

近日,《中国人大》杂志就大气污染防治法执法检查这一主题专访了全国人大常委会副委员长沈跃跃。

在沈跃跃看来,监督是为了推动法律的进一步实施,开展大气污染防治法执法检查最终是为了促进空气质量的改善。治理雾霾是一场不能松懈的攻坚战和持久战。要切实落实责任, 努力形成各方面防治大气污染的工作合力,依法推动大气污染防治工作向纵深发展。

人大工作如何贯彻落实中央关于大力推进生态文明建设的要求,积极回应社会对环境问题的关切?具体说到大气污染防治,沈跃跃认为,对大气污染防治法的实施情况加强监督应是一项连续性的任务,全国人大及其常委会将持续跟进,认真跟踪监督,推进大气污染防治法的贯彻实施。同时还要从强化法治中寻求治霾新动力。

“我们要推动法律的修改以适应新形势的需要,推动法律不折不扣的落实,这样才能不断改善空气质量,最终实现蓝天、碧水的优美环境。”沈跃跃强调。

着眼生态文明 推动大气污染防治向纵深发展

记者:说起2014 年全国人大常委会在环保方面的工作亮点,老百姓印象比较深刻的第一是今年通过了新修订的环境保护法,第二就是在全国开展大气污染防治法实施情况的执法检查。请问沈跃跃副委员长,选定大气污染防治法开展执法检查是出于什么考虑?

沈跃跃:党中央高度重视生态文明建设、环境保护、大气污染防治工作。党的十八大提出要大力推进生态文明建设,并将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局。十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调要加快生态文明制度建设,建立系统完整的生态文明制度体系。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》又进一步提出,加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度。

全国人大常委会紧密围绕党的十八大精神,对大力推进生态文明建设高度重视。此次选定大气污染防治法开展执法检查,正是为了落实十八大关于生态文明建设的要求,及时回应百姓对大气污染防治问题的关切,推动大气污染防治工作不断向纵深发展。这一监督工作,对于推动中央提出的生态文明建设新目标新举措的贯彻落实,有着十分重要的意义。

习近平等中央领导同志多次就大气污染防治工作作出重要指示,提出了明确要求。张德江委员长专门对这次执法检查作出重要批示:“大气环境保护事关人民群众根本利益,事关经济社会持续健康发展。要通过执法检查,督促落实大气污染防治法,进一步加强大气污染防治工作力度,在全社会形成‘同呼吸、共奋斗’的责任和意识,为改善空气环境质量,保障人民群众身体健康做出贡献!”

今年5 月至9 月,全国人大常委会执法检查组分赴京津冀、长三角、珠三角等重点区域对大气污染防治法的实施情况进行检查。10 月,全国人大常委会听取并审议了关于检查大气污染防治法实施情况的报告。

迎难而上 积极回应百姓环境关切

记者:当前中国的环境与资源保护特别是大气污染防治工作受到举国上下的高度重视与关注。有人形容说,全国人大常委会今年选定大气污染防治法开展执法检查,是挑了一块难啃的硬骨头,您如何看待这种评价,是否感到有压力?

沈跃跃:紧紧围绕党和国家中心工作以及人民群众关心的热点难点问题开展执法检查,是全国人大常委会监督工作的重点。

近年来我国大气污染问题比较突出,影响范围大、持续时间长、污染物浓度高,对人民群众的正常生产生活产生了不利影响。这与“十八大”报告提出的建设生态文明,建设“天蓝、地绿、水净”美好家园的目标存在较大差距。

同时,人民群众对改善大气环境质量的要求也越来越迫切。近几年全国人大代表提出的有关环境保护、大气污染防治方面的议案和建议逐年增加,大气污染防治是人代会期间代表们议论最多的议题之一。

人们形容大气污染防治是一块难啃的硬骨头,主要是从大气污染当前形势的严峻性、社会关注度高和防治工作的艰巨性、复杂性、长期性角度来评价的。

大家对当前环境与资源保护包括大气污染防治工作的关注度很高并充满期待,这是一个有力的激励和鞭策,也是我们推进工作的动力。全国人大常委会迎难而上,积极回应百姓关切,以高度负责的精神和求真务实的态度,推动监督工作取得实实在在的成效,努力为国家的环境与资源保护和大气污染防治工作做出新的贡献。

提高监督质量 确保执法检查出实效

记者:执法检查是全国人大常委会开展监督工作的有效途径和重要方式,人们对运用执法检查这种监督形式来推动雾霾治理和环境改善非常关注,对执法检查的实效也非常关心。您能否谈谈这次执法检查的主要特点?

沈跃跃:按照张德江委员长的批示精神,今年5 月至9 月,由陈昌智、艾力更·依明巴海副委员长和我带队,全国人大环资委组成人员和全国人大代表共41 人组成5 个检查组分赴10 省(市)进行执法检查。

法律的生命力在于实施。执法检查是对法律实施情况的监督,是保证法律有效实施的重要途径,也是检查法律自身是否完善的重要措施。这次大气污染防治法执法检查,重点围绕各地各部门在落实大气污染防治法主要法律制度、依法加强大气污染防治监管、推动大气污染综合治理、改善大气环境质量等方面采取的措施和存在的主要问题进行检查, 并听取对修改完善大气污染防治法的意见和建议。

关注重点区域、广泛深入座谈、问题导向、与立法相结合等,这些都是我们在这次执法检查过程中始终强调和坚持的。比如突出重点区域。检查组分赴京津冀及周边、长三角、珠三角等大气污染防治重点区域和陕西等省份,同时还委托其他省(区、市)人大常委会对本行政区域的大气污染防治情况进行检查。再比如,广泛听取各方面意见和建议。检查组曾两次召开全体会议,听取环境保护部、发展改革委、工业和信息化部等13 个部门的汇报和意见。检查期间共召开19 次座谈会,充分听取地方政府、各级人大代表、专家学者、基层环保执法人员和企业负责人的意见和建议。

“坚持问题导向”贯穿于整个执法检查过程中,就是要紧紧抓住影响大气环境质量的突出问题,通过检查推动大气污染防治工作深入开展。“与立法工作相结合”是按照全国人大常委会对大气污染防治法修改工作的总体要求,在执法检查过程中广泛征求各地各部门对这部法律修改的意见和建议,为修改法律打好基础。

执法检查中的这些做法,都是为了切实提高人大监督工作的质量,确保工作实效。工作中的每个环节都要做到扎实、严谨和环环相扣,既要让执法检查推动大气污染防治工作,也要广泛开展法律宣传,要让执法检查成为法律自身完善的重要过程,为法律修改打下基础、创造时机。要使老百姓切实感受到各级政府在治理大气污染方面所做的工作,切实感受到人大与人民群众是休戚与共、心心相连的。下一步,全国人大常委会还将督促有关部门落实常委会审议意见和执法检查报告提出的建议,进一步推进大气污染防治法的贯彻实施。

重拳治污 依法推进大气污染防治不断深化

记者:十八届四中全会的决定首次提出,要坚持走中国特色社会主义法治道路,建设中国特色社会主义法治体系。专家解读表示,社会主义法治体系不同于社会主义法律体系,它意味着法律不仅要制定出来,还要遵守和落实。从大气污染防治法执法检查情况来看,法律执行和落实得怎么样?

沈跃跃:从检查的情况看,国务院及其有关部门、地方各级政府切实贯彻党中央的决策部署,高度重视大气污染防治工作,积极实施大气污染防治法,出重拳治理污染,依法推动大气污染防治工作深入开展。

2013 年9 月12 日,国务院印发实施《大气污染防治行动计划》,提出经过5年努力,使全国空气质量总体改善,重污染天气较大幅度减少;京津冀、长三角、珠三角等区域空气质量明显好转。力争再用5 年或更长时间,逐步消除重污染天气,使全国空气质量明显改善。

2014 年上半年,74 个重点城市细颗粒物(PM2.5)浓度同比下降7.9%,可吸入颗粒物(PM10)浓度下降6.5%,达标天数比例提高1.6 个百分点。

值得肯定的是,大气污染防治主要法律制度逐步落实。比如,主要污染物排放总量控制制度的实施取得初步进展。国家已将二氧化硫和氮氧化物作为“十二五”经济社会发展的约束性指标,各地积极推动排污收费制度的实施,大气污染防治标准不断完善。

6 月5 日,沈跃跃副委员长带领执法检查组到河北石家庄检查热电脱硫脱硝工程

 

通过执法检查我们还了解到,我国大气污染防治配套法规政策不断健全,重点领域大气污染防治工作力度不断加大,执法和监督工作不断加强,工作体制机制也不断完善。不仅国家采取了一系列有效措施,各地各部门也都加大了大气污染防治力度。各地制订了大气污染防治行动计划实施方案,细化政策措施,引导和激励企业治污减排,有力促进了法律的贯彻实施。国务院有关部门采取联合执法、交叉执法、区域执法等方式,加大对重点区域执法监管, 各地也通过开展大气环境执法专项行动, 曝光一批环境违法企业, 对违法行为形成了有力震慑。

坚持问题导向 发现大气污染防治中的“难”

记者:“坚持问题导向”是这次检查的重要特点。到底现在大气污染防治问题出在哪里,百姓都非常关心,您能否具体谈一谈执法检查中发现的问题。

沈跃跃:坚持问题导向,就是重在发现问题,研究分析问题,总结各地解决问题的办法、措施和经验。通过执法检查,我们确实感到大气环境质量不容乐观,形势依然严峻,法律的贯彻实施中还存在不少问题需要引起高度重视。

这些问题既有产业结构、能源结构不合理等深层次问题,也有一些地方政府执法监管不到位、部分企业防治污染责任不落实等问题,还有大气污染成因复杂、污染来源解析研究不够等问题,可以说,大气污染防治工作任重道远。

比如,执法检查组发现,结构性污染问题突出是一个共性问题。它主要表现为两种,一是产业结构不合理,高污染、高耗能的产能严重过剩,污染物排放集中。执法检查中我们看到,部分老工业城市主城区及周边还存在大量重污染企业,严重影响城市空气质量。二是能源结构不合理,燃煤污染问题突出。2013 年全国煤炭消费总量达到36.1 亿吨,占能源消费总量的65.7%。特别是在北方冬季采暖期,燃煤量大面广、管理粗放,城郊和农村散煤燃烧后直接排放,导致空气质量季节性下降尤为明显。

同时,环保执法监管责任落实不到位问题亟待解决。有的是因为执法不严、违法不究,存在人情执法、以罚代管等问题,还有的是因为基层环保执法力量薄弱,存在“小马拉大车”现象。有这样一组数据,2013 年,环境保护部接到的举报案件中,大气污染类占73%,但在全年查处的案件中,大气污染类仅占12%。是什么导致大气污染类举报案件大部分未查处?基层监管能力严重不足是一个重要原因,调查难、取证难、查处难问题突出。监管职责也不够明确,有的管理职能存在交叉情况。比如,机动车管理职能涉及环保、公安、工业、交通、质检等13 个部门,部门间未能有效协调联动。大气污染防治法规定的52 项管理职能中,还有20 项没有明确管理部门。

此外,一些企业法律意识淡薄,尚未真正落实防治污染的主体责任。这是我们在执法检查中发现的一个突出问题。有的企业治污设施建设滞后,难以做到污染物达标排放。有的企业治污设施不正常运行,采取“一来就停,一走就排”“昼停夜排”、瞒报虚报监测数据等方式应付和逃避执法监管。企业违法排污被查处后的罚款额度远低于治污成本,不少企业宁愿交罚款也不主动治污。

务求实效 让百姓实实在在地感受到空气质量的改善

记者:刚才您谈到了法律贯彻实施取得的成效与面临的问题,但当前老百姓的直观感受和大气污染防治所取得的成绩似乎不太一致。请问,如何进一步推进法律的贯彻实施,怎样才能让老百姓真正感受到空气质量在改善?

沈跃跃:正如你所说,刚才我谈到了各方面在大气污染防治中所做出的努力和取得的初步成效。2014 年上半年,74 个重点城市细颗粒物(PM2.5)浓度同比有所下降,达标天数比例也有一定提高,但老百姓却感觉环境空气质量改善不明显。这说明人民群众对生态环境问题,特别是大气污染问题越来越关注了,也说明大气污染防治工作形势依然严峻,任务十分艰巨。

推动大气污染防治工作向纵深发展、改善空气质量,首先是要落实政府、企业责任,形成工作合力。其次,要突出防治重点,大力推进产业结构和能源结构调整,加强重点行业综合治理和机动车污染防治,强化污染源头治理。第三,要加强执法监管,健全区域联防联控机制,加强环境监测体系建设,严厉打击环境违法行为,确保法律制度有效实施。同时,还要引导公民树立“保护环境、人人有责”的观念,在全社会营造“同呼吸、共奋斗”的良好氛围。

通过执法检查我们也了解到,目前对污染来源、成因和传输机理研究不够,对细颗粒物(PM2.5)的形成机理认识不清,对气象过程对污染的影响机理不明。因此,要整合科研力量,汇集科技资源,加强污染来源解析研究,用科技手段揭开大气污染的成因,为科学治污打好基础。

虽然目前的空气质量离百姓期望还有很大的差距,但应该看到全社会环境意识不断提高、防治工作不断加强、污染监管和治理力度持续加大。同时,我们还要清醒地认识到大气污染防治工作的艰巨性和长期性。大气污染问题既有短期污染排放造成的,更是长期经济结构不合理、发展方式粗放造成的,防治工作不可能一蹴而就,而是一项长期、艰巨的任务。要认真贯彻落实大气污染防治法,进一步加强大气污染防治工作力度,以钉钉子精神把大气污染防治工作抓紧、抓实、抓到位,通过不断的努力,让老百姓真正感受到空气质量在改善。

与立法相结合 执法检查推进大气污染防治法修改进程

记者:您刚才谈到,此次执法检查与立法工作相结合,为修改法律打基础。请问,执法检查对大气污染防治法的修改发挥了怎样的作用,现在进展如何?

沈跃跃:当前,社会各界对大气污染防治法修改工作都非常关注,也寄予很高的期望。全国人大常委会已将修改大气污染防治法列入今年立法计划。这次执法检查的一个重要任务,就是抓住关键问题,广泛了解和听取对现行大气污染防治法的修改意见,认真总结科学治理经验,为修改法律打好基础,推进修改完善好大气污染防治法。

执法检查中各方面提出的修改意见主要有:完善大气环境保护目标责任制和考核评价制度,明确地方政府的环保责任,强化对地方各级政府、有关部门及其负责人的考核;强化企业治污主体责任,加大对违法企业及相关责任人的惩处力度;明确公民的环保义务;建立重点区域联防联控、重污染天气监测预警及应急响应制度;建立和完善煤炭消费总量控制、污染物排放总量控制和排污许可制度, 科学制定和修订大气污染物排放标准;强化污染的源头管控和多污染物协同控制,加强机动车船尾气、扬尘、挥发性有机物的排放监管;加快制定排污许可、面源污染控制、机动车管理等配套法规,等等。

将于明年实施的新修订的环境保护法针对当前环境保护领域的共性问题以及大气污染防治特别是雾霾治理和应对等突出问题作出了相应的规定。大气污染防治法的修改要充分体现环保法的这些规定和要求,并根据大气污染防治工作的实际和突出问题,进一步细化和明确。

国务院有关部门已就大气污染防治法(修订草案)公开征求了意见,草案已经11 月26 日国务院常务会议通过,近期将提请全国人大常委会审议。

突出重点区域 京津冀全力防治大气污染

记者:京津冀及周边地区的大气污染防治情况举国关注,我们知道您亲自带队去北京、河北、天津、山西等地开展了执法检查。请问,京津冀防治大气污染情况如何?

沈跃跃:京津冀及周边地区的大气污染问题比较突出,社会关注度高。今年2 月,习近平总书记在北京调研时指出,大气污染防治是北京发展面临的一个最突出的问题,应对雾霾污染、改善空气质量的首要任务是控制PM2.5。北京市要加大大气污染治理力度,聚焦重点领域,严格指标考核,加强环境执法监管,认真进行责任追究。京津冀地区要加强生态环境保护合作,强化大气污染防治协作机制。

从执法检查情况来看,自去年9 月国务院发布《大气污染防治行动计划》以来,围绕贯彻落实大气污染防治法和“大气十条”的目标任务,京津冀及周边各地不断加大工作力度,综合采取措施,以前所未有的决心和力度治理大气污染,打响了一场大气污染防治攻坚战和持久战。

燃煤、机动车、扬尘……京津冀地区的大气污染成因有相似之处,也有不同。各地组织高校、科研单位,深化大气污染成因研究,突出重点、科学防治、对症下药。北京的本地污染排放结构中,机动车污染排放占比较高。《北京市2013—2017 年清洁空气行动计划》的84 项重点任务中,涉及机动车有22 项,比重最大,措施最多。现在北京通过采取提高新车排放标准并改善油品质量、加快黄标车和老旧车淘汰、强化在用车排放达标监管等措施,污染物排放总量已实现稳中有降。天津本地污染源中扬尘居首位。为此,“美丽天津一号工程”的清新空气行动中对扬尘进行专项治理。河北强化工业污染减排,大力实施“6643”工程,压减钢铁、水泥、煤炭等产能。同时,京津冀加强大气污染防治联防联控协作,将大气污染防治作为京津冀协同发展的突破口,在推动区域协调发展中统筹治理大气污染。

    7 月9 日,沈跃跃副委员长带领执法检查组到北京市机动车排放管理中心,实地查看机动车排放控制和检测技术运用情况

 

一年多来,一些工作效果正逐步显现。数据显示,今年前9 个月,以京津冀13 个城市平均浓度计算,4 项主要大气污染物浓度呈现出下降趋势。

京津冀及周边地区改善空气质量的任务仍然十分艰巨,治理雾霾将是个渐进的过程。尽管调整结构、转型发展要经历“阵痛”,但这是一条必由之路。要从促进经济社会健康发展的高度来认识大气污染防治的紧迫性,树立环境污染早治早主动、经济结构早调早受益的观念,努力追求有效益、有质量、可持续的经济发展。

认真总结经验 打好治理雾霾这场攻坚战和持久战

记者:“APEC 蓝”如何持续是最近大家热议的话题。有统计显示,11 月1日至12 日,北京空气质量均为优良级别。11 月7 日至12 日是北京召开APEC的6 天会期,人们将这期间的蓝天称为“APEC 蓝”。 今后如何将“APEC 蓝”保持下去,如何继续依法推动大气污染防治工作向纵深发展,持续的大气环境改善如何做到?

沈跃跃:此次能够收获“APEC 蓝”,主要是“人努力、天帮忙”。治理雾霾、将呼吸保卫战持续下去,既需要各级政府抓好本行政区域内的防治工作,也需要加强区域联防联控,形成合力。这次京津冀等多个省市在联合治霾上协同步调,取得了明显成效,积累了宝贵经验。会议期间,北京市实行机动车“单双号限行”,五环路以内停止建筑工程施工作业,违法行为按上限处罚;天津市近500 家施工工地停止土石方作业,工程渣土运输一律停止;河北省确定北京周边200 公里范围为重点控制区域,区内10 吨及以下燃煤锅炉(除涉及民生等用途外)停止使用。

我还注意到,会议期间曾一度出现非常不利于污染物扩散的气象条件,但在应急减排措施加上区域协同减排的共同努力下,北京地区的空气质量没靠“等风来”,仍然达到了良好水平。这说明“人努力”是

“APEC 蓝”的主要因素。治理雾霾不能懈怠。要留住“APEC蓝”,拥有清洁的空气,持续改善环境质量,还需要付出艰辛的努力。要努力推进产业结构的调整和发展方式的转变,执行更加严格的减排措施,进一步完善京津冀及周边区域的联防联控。 

记者:临近2014 年末,全民牵挂空气质量、防治空气污染需要每个人的共同努力这一社会氛围日益浓厚。现在许多地方都传出全面打响“呼吸保卫战”的消息, 着实令人振奋。您刚才谈到,治理雾霾是一场不能松懈的攻坚战和持久战。请问,如何才能打赢这场攻坚战和持久战?

沈跃跃:面对各地全面打响的“呼吸保卫战”,振奋的同时我们也要清醒认识到, 这既是一场攻坚战, 又将是一场持久战,是一个积小胜为大胜、量变到质变的过程。雾霾治理是一个系统工程,“APEC 蓝”的经验表明,只要我们团结一致、坚定信心,坚持强化环境法治,有壮士断腕的决心,科学合理的治理规划,认真落实各级政府、企业的责任,通过全社会的共同努力和不懈奋斗,必将取得良好成效。(文/本刊记者 王萍)

责任编辑: 张学文
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