倒逼行政机关进行自我革命

    在实施24 年后，行政诉讼法终于完成首次修改。11 月1 日，十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了关于修改行政诉讼法的决定。修改后的行政诉讼法，在扩大行政诉讼受案范围、保证法院独立审判、完善管辖制度的同时，也强化了司法对行政权力的监督和制约。“诸如对规范性文件进行附带审查、行政首长出庭、复议机关是共同被告等规定，都是规范行政权力运行的有力之举。”包括北京大学教授姜明安、清华大学教授何海波在内的多位受访人士都这样说道。

在全面推进依法治国的大背景下，修改后的行政诉讼法也为深入推进依法行政、加快法治政府建设注入了强大的法制动力。许多常委会组成人员表示，经过三次审议、两次面向社会公开征集意见，修改后的行政诉讼法体现了党的十八届四中全会的精神，强化了对行政机关的约束监督，将倒逼行政机关进行一场自我革命。

“红头文件”可附带审查

在我国，各级行政机关制定的规章以外的规范性文件涉及经济、社会生活的方方面面。这些以条例、规定、通告、办法等形式发布的“红头文件”不仅数量庞大，而且与百姓利益休戚相关。然而，这些规范性文件与法律、行政法规、地方性法规、规章的制定、发布却有着本质的差别。“法律、行政法规、地方性法规以及规章的制定、审查、备案、发布都有严格的法律程序。”著名行政法专家、中国政法大学教授应松年在接受本刊记者采访时表示，规章以外的其他规范性文件的制定则显得较为简单，更是缺乏必要审查机制。“在中央，各个部委也会制定一些其他规范性文件，效力低于规章；然后，省政府、直辖市政府、较大市（含经济特区）以下的市政府、县政府甚至乡政府以及省、市、县政府所属各部门都会制定一些规范性文件，但他们不能制定规章，这些统统称为其他规范性文件。”应松年告诉记者，这些规范性文件面很广，量也很大，只要部门领导签字就可以发布，程序非常的简单。

在缺乏严格程序约束的同时，“红头文件”亦没有严格的备案审查机制。“我们国家对行政法规、地方性法规、规章有一套审查办法和审查机制，这个机制已经在立法法中建立了，国务院发布的《行政法规制定程序条例》当中也有规定。”应松年说，公民和法人不需要到法院针对这些规范性文件提起审查。“现在难的就是其他规范性文件的审查机制。”应松年认为，对规章以下的规范性文件怎么审查、由谁审查，现行法律法规规定得尚不明确。在外界看来，这正是一些“红头文件”越位侵权的根源所在。

为扭转这一局面，修改后的行政诉讼法增加了对“红头文件”进行附带审查的内容。根据法律规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对具体行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查（规范性文件不含规章）。同时，法律还规定，人民法院在审理行政案件中，经审查认为上述规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。多位受访人士认为，这将有效防止“红头文件”侵权越位。

行政首长出庭有约束

行政诉讼制度的建立，给中国社会带来了前所未有的变化，开启了司法监督和制约行政的权力格局。然而，在司法实践中，这样的“民告官”制度执行得并不顺利。在行政诉讼案件普遍存在“立案难、审理难、执行难”问题的同时，“告官难见官”亦被外界广为诟病。许多委员就此指出，有的行政诉讼案件只有律师代理行政机关出庭应诉，这有损法律的权威，必须采取有效措施解决“民告官不见官”的问题。

这成为此次修改行政诉讼法的重点之一。经过三次审议、两次征求意见，修改后的行政诉讼法对此作出了这样的规定：被诉行政机关负责人应当出庭应诉；不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。同时，为确保这项规定落到实处，法律还规定，人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。

“行政审判负责人出庭，原来告官不见官的问题现在解决了。当然不是每次都出庭，万一出不了庭，也要指定其他人出庭。”对此，姜明安在接受采访时表示，行政机关负责人出庭应诉有利于官民关系和谐，也有利于提高领导干部的法治理念和法律知识。全国人大常委会法工委行政法室副主任童卫东也这样认为。“现在很多案件发生在基层，如果每个案件，局长、县长都出庭，也不现实。”他说，行政机关负责人未必每个案件都要出庭，但是每个案件都必须委派行政机关的工作人员出庭，这个要予以保证，不能只派律师出庭了。

此外，为了保证判决得到落实，修改后的行政诉讼法规定，行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以采取下列措施：（一）对应当归还的罚款或者应当给付的款额，通知银行从该行政机关的账户内划拨；（二）在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款；（三）将行政机关拒绝履行的情况予以公告；（四）向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议，接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；（五）拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

2014 年7 月11 日，市民起诉北京市西城区政府的“民告官”案在北京市高院二审开庭。西城区法定代表人、区长王少峰( 左一) 出庭应诉，这是王少峰第二次以区长身份出庭应诉。图/CFP

对此，多位受访专家表示，这是“空前的严格，空前的严厉”。“行政机关不执行，或者法院判了不执行，原来一点办法都没有，现在加了三个办法：一是原来罚行政机关的，不痛不痒，现在改为罚负责人。二是不执行的要予以公告。在报纸上、在互联网上公布行政机关不执行的，这比罚款还厉害。三是情节恶劣的，还可以拘留。这一般不会实行，但有一个威慑作用，一把剑悬在那里，基本上不用，但是能起到威慑作用。”姜明安这样说道。

复议机关是共同被告

在官民纠纷进入行政诉讼程序前，行政复议是解决双方矛盾最便捷、最经济的途径。然而，这样的制度设计在实践中已经丧失了其解决争议的功能。“现行行政诉讼法规定，复议机关维持原行政行为的，复议机关不当被告，如果改变原行政行为的要当被告，所以复议机关本着‘多一事不如少一事’的心态，宁可当‘维持会’，以至于行政复议案件接近70% 是直接维持了事的。”何海波认为，这导致复议制度的功能已经严重退化。在他看来，行政复议作为一种便捷、高效的纠纷解决方式，本应当吸纳最多的行政纠纷。

对此，修改后的行政诉讼法规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。此外，法律更是进一步明确规定，复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。

针对这样的规定，多位受访人士认为，这将倒逼行政复议机关切实履行职责，发挥自身作用。“现在的规定好了，维持也要做被告，两个是共同被告，复议机关也就不敢随便维持原行政行为了，这是一个很好的修改。”姜明安认为，这有利于改变行政复议公信力严重下降的现实困境。何海波则表示，复议机关一律当被告，在短期内，可以促进行政复议机关更好地履行复议职责；从长期来看，可以强化复议机关解决纠纷的功能。

对此，国务院法制办副主任夏勇在接受采访时也表示，行政机关要用好内部解决行政争议的机制，在贯彻实施新修改的行政诉讼法过程中，在减少告这个问题上下功夫的时候，除了做好自己各个方面的工作之外，还要用好行政机关内部的监督机制，用好行政复议这个渠道。　

(文/ 本刊记者 梁国栋)