打破“民告官” 的行政干预

前不久，行政诉讼法实施24 年来作出首次修改。为摆脱行政干预和地方保护主义，新修改的法律在总则中明确规定，“行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件”，并在管辖上作出新的规定，以提高法院判案的“抗扰性”，确保法院独立、公正审判。

“从十八届三中全会的全面深化改革决定，到四中全会的全面推进依法治国若干重大问题的决定，再到这次行政诉讼法的修改，各方面对人民法院的管辖予以了高度的关注。”最高人民法院副院长江必新近期在接受媒体采访时表示，相信这些规定的出台，对于保护行政相对人的合法权益，保证司法机关依法独立公正地行使审判权，同时更加有效地监督行政机关依法行使职权，都会有重要的意义。

行政干扰导致一些地方“信访不信法”

一直以来，法院地方化色彩较为浓厚，而行政审判在目前司法体制下的受困尤为突出。“其中一个显著的特点就是原告胜诉率比较低。”最高人民法院行政审判庭副庭长王振宇向记者道出了一组数字：10 年前被告（行政机关）败诉率占到30% 左右，近年来基本是在10% 以下，有一些省份甚至只有2%。

“为什么法院常常明知行政行为违法却难以判决其败诉？”清华大学法学院教授何海波表示，原因非常简单，就是法院缺乏足够的独立性和权威性。实践中，法院受到了来自地方政府有形和无形的干预。“这几年，地方的干预转变了方式，原来有的地方领导打电话到法院，找法院领导谈话，不允许法院立案，写条子。现在这种情况比较少，转而通过给法院施压，千方百计协调，或者通过其他各种方式消化。”

记者了解到，一些地方将行政诉讼败诉率纳入政府绩效考评，部分行政机关往往会对法院审案施加压力，采取以拖促调、强迫协调等方式，造成案件久拖不决、久调不判，矛盾积累导致行政当事人情绪行为激化。

由于法院在人、财、物上受制于地方，一些地方政府甚至以行政案件败诉率考核法院的工作绩效。一位基层县法院行政庭负责人告诉记者，2011 年，该县行政机关败诉率达到40%，影响了全县的绩效考评排名，结果行政庭法官的绩效奖金被地方政府扣了一半。“更有甚者，有些法官因为坚持依法判决，违反了‘潜规则’而被调离审判岗位、被免去职务。”何海波说。

与低败诉率形成鲜明对比的是高上诉率、高申诉率和高上访率。“行政诉讼的上诉率和申请再审率大概是民事诉讼和刑事诉讼的6 倍或8 倍，有一些地方甚至出现了行政案件件件上诉。”王振宇说，行政诉讼案件每年大概是13 万件，每年到北京申请再审上访的有1.3 万多人次，“这导致老百姓也很难相信法院会顶住压力，为老百姓主持公道，司法的公信力受到了严峻挑战。”不仅如此，一些行政机关千方百计不当被告，致使很多应通过诉讼解决的纠纷进入信访渠道。统计显示，近年来全国法院年均受理行政案件仅有十几万件，占全部案件总量的比例很低。一些地方甚至出现了“信访不信法”的情况。

为“司改去行政化”提供法律保障

为了增强行政诉讼审判的“抗扰力”，中央从顶层设计上积极部署。十八届三中全会提出的“司改去地方化”的发展路径，明确指出，要确保依法独立公正行使审判权、检察权；改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。

十八届四中全会进一步对此明确和细化，提出最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题。

本次行政诉讼法修正案对十八届三中全会、四中全会的要求作出积极回应，规定，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。同时增加规定，对县级以上地方人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖。

“我认为这是此次法律修改中最大的亮点。”采访中，北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安教授激动地说，这意味着“北京高级法院可以指定海淀法院受理西城区、朝阳区的行政案件，摆脱了地方干预和地方保护主义”。

姜明安向记者解释称，原先的行政诉讼法修正案草案二审稿规定，高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件，表明指定法院只能审理第一审案件，而且将跨行政区域管辖行政案件仅限于基层法院，三审后通过的修正案把“基层”和“第一审”删去了，“这样指定法院可以受理行政案件，实际上也可以受理二审案件，就是基层法院、中级法院都解决了。经过一审、二审再不行的，可以到巡回庭审，可以摆脱地方干预和地方保护主义。”姜明安说。

2013 年6 月3 日，山东省枣庄市市中区人民法院开庭审理一起23 名村民共同诉某人民政府不履行信息公开法定职责的行政诉讼案件。这是山东省开展行政诉讼案件集中管辖试点工作以来首起异地审理的行政诉讼案件。摄影/ 吉喆

行政的干预是法院审判难的“症结”所在。一些基层法院人、财、物受制于地方和行政机关，导致一些案子不能判、不好判、不敢判。 因此在法律界看来，这次修改在很大程度上可以解决法院“地方化”问题对公正审判造成的影响，从体制层面给行政审判注入了一剂十分有效的“强心针”。“这是解决司法公正、防止地方对司法进行干预的重要制度，也符合四中全会的精神。”王振宇表示，“今后有了这些制度的保证，大家应该有信心，法院能够排除外来干扰，独立、公正地审判好行政案件。”

落实仍需顶层设计

为打破地方干扰困局，法院系统一直在不断进行实践探索。那么未来法院系统会采取哪些措施来贯彻落实中央的决策部署以及此次行政诉讼法的新规定成为外界关注的焦点。

最高人民法院副院长江必新对此回应称，根据十八届三中全会和四中全会的决定，以及这次行政诉讼法的规定，将指定一些法院来审理跨区域的行政案件，“利用原铁路法院框架，把一部分行政案件，与交通有关的刑事案件，与行政诉讼有关的民事案件，指定到铁路中院或基层法院管辖。”江必新表示，目前这项工作正处在试点阶段。在不久的将来要选择几个法院挂牌，以审理行政案件为主，但不是专门只审理行政案件。

据了解，2013 年年初，最高人民法院发布了《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，要求中、基层法院全力做好行政案件相对集中管辖试点工作，以期通过此项改革打破行政审判中的地方干扰。谈到这项司法实践的进展，王振宇表示，集中管辖是在之前的异地管辖、交叉管辖的基础上，把它常态化、固定化。“常态化有其好处，不用一事一议了，是比较彻底的解决。同样，它对行政审判力量的集约化、专业化以及队伍建设也有很大好处。”但“实践中，我们发现运转之初效果很好，但过了一两年又有回潮的现象”。同时他坦言，目前现实中仍存在很多障碍，不能彻底摆脱干预。

为此，王振宇表示，真正要解决这个问题，还必须要往前迈一步，让行政审判体制和宪法、组织法配套、衔接起来，要与十八大、十八届三中全会，尤其是四中全会提出的精神结合起来，从国家层面、顶层设计上来推进改革。

“这次行政诉讼法的修改在法院的管辖上进行了一些调整，同时增加了对抗行政干扰、抗压的一些措施，是很大的进步。”何海波认为，行政诉讼真正有效的实施，还有待于司法体制改革的整体推进，“只有让法院在人、财、物上真正独立于行政机关，法院才能够放心大胆地依法独立公正地进行审判。

(文/ 本刊记者 张维炜)