行诉法首修：把行政权关入法治的笼子
2014 年11 月1 日上午，十二届全国人大常委会第十一次会议以152 票赞成、0 票反对、5 票弃权，高票通过了关于修改行政诉讼法的决定。
行政诉讼法，这部以创设“民告官”制度而著称的法律成为党的十八届四中全会后，国家立法机关修改通过的第一部法律。
修改后的法律瞄准行政诉讼实践中饱受诟病的“立案难、审判难、执行难”问题，从加强公民权利保障、确保法院依法独立审判、推动法治政府建设等多方面进行了制度完善。
孙志军委员表示，法律修改通过后，应加强宣传、认真解读，只有这样，才能切实有效地推动依法治国，建设社会主义法治国家。
任茂东委员认为，对规范性文件进行审查, 这将从根本上规范抽象行政行为，推动我国法治尤其是行政法治的进步和完善，意义重大。
车光铁委员认为，基层在行政诉讼法实施过程中，普遍存在“判决难、执行更难”等通病问题，其主要原因是体制问题。
“这次修改是行政诉讼法实施24 年来的第一次修改，是对我国行政诉讼制度的一次重要完善。”张德江委员长在闭幕会上强调指出，有关单位和部门要认真宣传好、贯彻好修改后的行政诉讼法，依法及时准确审理行政诉讼案件，不断增强法治观念，提高依法行政、公正司法水平，引导公民、法人和其他组织通过法律途径和法治方式保护自己的权益。
“十八届四中全会决定全面推进依法治国，强调要强化对行政权力的制约和监督，同时也提出要加强人权司法保障。”全国人大常委会委员及相关专家普遍认为，此番行政诉讼法的修改，既是全面回应社会关切的民主立法成果，也是对十八届四中全会精神的贯彻落实。
全面落实依法治国的立法典范
深入推进依法行政、加快建设法治政府是全面推进依法治国的重大任务，是发展社会主义民主政治的迫切需要，也是实现社会公平正义的重要保障。
自党的十五大提出依法治国基本方略以来，历次党代会都对依法治国提出要求，尤其是近年来，目标任务更加明确。党的十八大提出到2020 年基本建成法治政府；党的十八届三中全会强调，要增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府；十八届四中全会进一步明确提出了法治政府建设的基本标准，就是要建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。
因此，为法治政府建设提供法律保证，成为这次行诉法修改的重要考量。全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰在谈到本次修法目的时就表示，“行政诉讼法的一个重要功能在于通过司法审判活动，对违法的具体行政行为予以纠正，从而起到监督行政机关依法行政的作用。”
据了解，行政诉讼法修正案草案去年12 月底首次提交十二届全国人大常委会第六次会议审议，历经三次审议终获通过。其间，为确保立法质量，全国人大常委会将草案在网上公布两次，广泛征求民众意见，并于二审后召开立法前评估会，邀请全国人大代表、公民、律师、法官、行政机关代表、专家学者等有关人员，就行政诉讼法修正案的出台时机、可行性、预期实施效果进行评估。整个修法过程既考虑了常委会组成人员、专家意见，又广泛吸收了民意，充分体现出民主、法治、科学、务实的立法精神。
清华大学法学院教授何海波也曾向全国人大常委会法工委递交了行政诉讼法修改建议稿，他表示，自己关切的问题在通过的修正案中基本上都得到了回应。“从行政诉讼法的修法过程可以看出，立法者不仅着眼于行政诉讼法律制度本身的完善，更是推动一种理念的转变，以此向社会释放出最高国家权力机关助力依法行政的坚定信心。”有媒体对此评论称。
另外，“从内容上看，行政诉讼法不但涉及百姓与行政机关的关系，还涉及法院与行政机关的关系，它几乎包含了依法治国的各个环节。”在何海波看来，行政诉讼法的修改实施，是全面落实依法治国方略的一个抓手，也将成为全面推进依法治国的一块“试金石”。
破解诉讼“三难”
此次法律修改以破解“民告官”困局为立足点，重点解决“立案难、审判难、执行难”的“三难”问题，在诸多方面作出完善。
修改扩大了受案范围，从源头上畅通了公民进入司法救济的渠道。将行政机关滥用行政权力排除或限制竞争，违法集资、摊派费用，没有依法支付最低生活保障或社会保险待遇等内容都纳入到受案范围。更为关键的是在过去规定的“人身权、财产权”受案范围的基础上作出扩展，加上了“等合法权益”，“为扩大公民权利保护提供了解释的空间。”最高人民法院行政审判庭副庭长王振宇表示。
对行政机关的执法监督也向着全覆盖方向发展。以往在行政诉讼中，公民只是有权对具体行政行为提起诉讼，对于政府“红头文件”侵犯公民权利却束手无策。本次行政诉讼法修正案规定，“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”在全国人大常委会委员任茂东看来，这将从根本上规范抽象行政行为，推动我国法治尤其是行政法治的进步和完善，意义重大。
为了排除行政权对审判权的操纵和干扰，让案件获得公正审判，修正案在总则中明确提出，“行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。”针对行政机关威胁、利诱公民撤诉的情形，则规定，以欺骗、胁迫等非法手段迫使原告撤诉的，将予追责；为防止地方干扰法院审判，还规定，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。
对行政权力更严格的限制还体现在执行力度的加大上。过去，不少行政诉讼案件，虽然公民胜诉，但败诉的行政机关常常以权示威，拒不履行生效裁判，导致很多司法文书成为一纸空文。为了增强可执行性，本次修正案在保留了原有各种执行手段之外，从三个方面“施压”：一是明确在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处五十至一百元罚款；二是增加规定，可以将行政机关拒绝履行的情况予以公告；三是针对社会影响恶劣的情形，规定可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。通过这些规定，促使行政机关积极主动地履行法律义务，保障判决的执行。
“程序法是实现实体权利的重要保障。”在许多专家看来，这次行政诉讼法的修正案从程序入手，设立了许多操作性很强的机制，为“民告官”撑腰，践行了依法治国、依法行政的理念。北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安教授表示，现在社会矛盾多发、频发，老百姓信访不信法，行政诉讼法的修改拓宽了公民的救济渠道，把行政权力关到笼子里，为老百姓维权提供了很好的法律武器。
法律贯彻实施是关键
当然，“徒法不足以自行”。正义的实现，最终还需要依靠法律的有效实践。正如《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所提出的，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。
作为行政诉讼的主体，行政机关如何保障法律的贯彻和实施最为关键。对此，国务院法制办副主任夏勇在接受记者采访时表示，行政诉讼就是“民告官”，对各级行政机关来讲，首先要经得起“告”，这要求各级行政机关要切实进一步提高依法行政的水平。“此次修改扩大了法院受理行政诉讼案件的范围。”夏勇认为，行政机关要进一步提高依法行政的水平，确保各类行政行为都能够经受法律的检验。
“行政机关还要支持告、配合告。”夏勇说，这次修法在加重行政机关应诉法律责任方面有一些比较硬性的规定，比如，“行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。”“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。”被告经法院传票传唤，无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，法院可以予以公告，还可以提出关于处分的司法建议等。
夏勇表示，根据这些规定，行政机关面临的压力更大了，这就要求行政机关更加积极地配合、支持人民法院行使审判权，特别是行政机关内部要健全行政应诉的配套制度，强化责任制，把行政应诉工作纳入到各级行政机关依法行政的指标考核体系中来推动。
“对行政机关来说，更为重要的是要从源头上‘减少告’。”夏勇认为，打官司对老百姓来讲是一件成本很高的事情，所以从根上讲，行政机关还是要通过进一步做好改革发展、改善民生的各项工作，切实维护好、发展好人民群众的切身利益，真正让老百姓满意，从源头上预防和消解行政争议。
对于审判机关来说，确保行政诉讼法的顺利实施则有赖于进一步加快司法体制改革步伐。在全国人大常委会委员车光铁看来, 目前，基层在行政诉讼法实施过程中，普遍存在“判决难、执行更难”等通病问题，其主要原因是体制问题。“法院的干部任免归地方党委和人大，经费保障由政府负责，这就直接造成了法院审判过程中的尴尬、为难局面，很难对政府行为作出判决和执行。”车光铁认为，落实行政诉讼法，需要进一步加快推进司法体制改革进程，特别是深入探索推广十八届四中全会明确提出的“优化司法职权配置，设立巡回法庭和跨行政区划的法院、检察院”等改革措施，从体制和制度上保证审判公正。
全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰强调，“行政诉讼法的实施是一个系统工程，光有司法机关的依法受理和行政机关经得起告、配合告、减少告还不够，还有一个更重要的主角，就是法人、公民和社会组织，作为原告，要依法维权，三者缺一不可。”因此，“法律修改通过后，应加强宣传、认真解读，让社会各方面都能深入了解并推动执行。”全国人大常委会委员孙志军表示，只有这样，才能切实有效地推动依法治国，建设社会主义法治国家。
(文/ 本刊记者 张维炜)
