感受法治的脉动

    在万众瞩目之中，十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对转型期中国社会法治建设所面临的种种重大问题，作出了历史性的抉择，吹响了全面推进“依法治国”的号角。

六十载春秋，全国人大及其常委会在推动中国民主法治进程方面取得了巨大成就。如今，一幅恢宏壮锦的法治新图景已在世人面前展开，站在新的历史起点，人大被赋予新的重大使命，必将为全面推进依法治国注入更加强劲的动力，必将推动依法治国迈向新的更高境界。

中国特色社会主义法律体系，为“依法治国”夯实制度根基

在过去六十年的时间中，全国人大及其常委会制定和修改的现行有效的法律已有200 多部，由此形成的中国特色社会主义法律体系为“依法治国”的全面推进奠定了坚实的基础，可以说“法治中国”正是从这里启程的。

1949 年，伴随着《共同纲领》的统领，土地法、工会法、婚姻法、选举法等法律出台，新中国渡过了法制建设的初创期。

1954 年，新中国第一部宪法在一届全国人大一次会议上获得全票通过，此后，在短短两三年时间里，近1000 件法律、法令和法规颁布。

然而“文革”浩劫令国家陷入“无法无天”的深渊。饱尝十年惨痛经历的人们愈发感到法制的可贵。

“为了保障人民民主，必须加强法制。”1978 年12 月13 日，在中央工作会议闭幕会上，邓小平同志强调指出，“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”

中国迈出建设“法治中国”的关键一步。十一届三中全会上提出了一个关乎国家命运的重大任务，即必须充分保障人民民主，逐步健全社会主义法制。我国新时期法制建设的序幕由此拉开。

立法工作被提到重要的议事日程。在党的领导下，最高国家权力机关满怀使命感，开始了分秒必争、有条不紊的法制恢复重建的探索之路。

1979 年，五届全国人大二次会议表决通过了选举法、地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、刑法、刑事诉讼法、中外合资经营企业法等七部法律。

1982 年12 月4 日，经过长达4 个月的全民大讨论，五届全国人大五次会议通过了现行宪法，根本大法重新回归至高无上的法律地位。

限制公权力滥用，推进依法行政是民主法制建设的大势所趋。1989 年行政诉讼法排除艰难险阻终获通过，中国确立了“民告官”制度。此后的二十多年里，国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法、行政许可法、行政强制法等陆续出台，我国在推进公民权利保障、依法行政上的路径愈发清晰，行政权力的行使逐步走上了制度化、规范化、法制化的轨道。

在改革开放的前十余年间，全国人大及其常委会出台了民法通则、三大诉讼法、中外合资经营企业法、公司法、证券法、保险法等一大批保障公民权利、适应改革开放法律。这些在改革大潮中“摸着石头过河”探索出台的法律，不仅为重建社会秩序和推动改革开放提供了坚实的法律支撑，而且开创了民主法制建设的新局面。

时间转瞬进入20 世纪90 年代后期。此时，我国在经济、政治、文化等方面已经基本上实现了有法可依，国家的法治基础已经具备。1997 年，党的十五大召开，提出了“依法治国”基本方略，“依法治国”理念正式上升为国家意志。

紧随其后，在1999 年3 月的九届全国人大二次会议上，“依法治国，建设社会主义法治国家”被写入宪法，成为一项不可动摇的宪法原则。

“‘依法治国’虽然只有4 个字，但它的提出和写入宪法，是一个重大的观念变革。”著名法学家、中国社科院法学所研究员王家福曾参与中南海中央法制讲座。在他看来，从党的十五大正式提出依法治国的基本方略，到依法治国写进宪法，在我国的法制史上是最富浓墨重彩的一笔，是我国在建设法治国家道路上迈出的最具实质性的一步。

1997 年9 月12 日至18 日，党的十五大召开，把依法治国确定为治国的基本方略。图/ 新华社

配合国家这一重大部署，全国人大及其常委会加快了立法步伐，将立法的视野拓展到社会主义法律体系的全面构架上。一部部法律的出台，让人们感受到了法治对社会进步和经济发展的巨大推动作用。

合同法、个人独资企业法、招标投标法等一批适应社会主义市场经济迫切需要的法律相继出台。2001 年11 月，中国正式加入世贸组织。全国人大常委会集中精力对法律进行梳理，先后对专利法、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法、外资企业法、商标法、著作权法等一批法律及时进行修改，及时实现了与世界贸易规则的“对接”。

立法质量关乎整个国家法治大厦的构建。2000 年3 月15 日，九届全国人大三次会议通过了立法法，标志着中国正式走上依法立法的轨道。

法制建设在不断推进，治国理政的观念也在不断攀升。

党的十六大，“依法治国基本方略得到全面落实”被列入了“全面建设小康社会的重要目标”。

2004 年宪法修改时将“国家尊重和保障人权”写进了宪法，对法治概念的内涵作出了更进一步的重要发展和深入探索。

2007 年，党的十七大提出了“以人为本”的科学发展观。“这彻底否定了以阶级斗争为纲的路线，为法治国家的建设奠定了社会基础。”著名法学家李步云对此评价称“以人为本”，说明法治建设要依靠人民，为了人民，是一个非常重要的法治理念。

正是在这样的大背景下，全国人大及其常委会把立法的重点更多转向民生领域的立法，通过法律手段来调节社会矛盾、平衡社会关系、保障社会公众特别是弱势群体的经济、社会和文化权利。

为劳动者撑起“保护屏障”的劳动合同法、事关亿万百姓利益的社会保险法、解决“上学贵”的义务教育法、保护全民健康的食品安全法……一部部承载民生期盼、呼应民生诉求、回馈民生关切的法律在这一时期陆续制定、修改出台，彰显了“以人为本”的法治精神实质。

2011 年，建设社会主义法治国家的征程上，巍然竖立起一座新的丰碑，时任全国人大常委会委员长吴邦国在十一届全国人大四次会议上庄严宣布，“中国特色社会主义法律体系已经形成。”中国迈入了有法可依的新时代。

刚性监督，确保宪法和法律的有效实施，确保行政和司法权力的正确行使

监督权是宪法赋予全国人大及其常委会的一项重要职权。改革开放三十多年的实践表明，人大监督维护了宪法和法律的权威，有力督促行政、司法机关依法行权，促使国家社会各项事业走向了法治轨道，践行了历史赋予人大的神圣使命。

这其中，一个个精彩的历史瞬间镌刻着“法治”的烙印，至今仍令人记忆犹新。

20 世纪80 年代中期，改革开放刚刚起航，立法成为当务之急，相比较之下，监督工作还仅停留在视察、听取工作报告和汇报等方面。但有法不依、执法不严、违法不究的情况，开始频频出现在社会生活的一些领域。

1985 年3 月举行的六届全国人大常委会第十次会议的闭幕会上，彭真委员长第一次系统阐述了全国人大常委会的监督工作，拉开了全国人大常委会对法律实施情况进行执法检查的序幕。

第二年，全国人大教科文卫委、财经委会同国务院有关部门，就实施义务教育法的问题，分赴江苏、湖南、四川等省进行调查，提出要区别不同地区、不同情况，因地制宜、实事求是地制定义务教育的规划。这成为日后执法检查的预演。

经过之后多年的实践经验积累，到七届全国人大常委会后期，基本上每次常委会会议都会有一到两部法律执行情况的检查汇报列入议程。其间，常委会点检查了全民所有制工业企业法、矿产资源法、行政诉讼法、关于加强社会治安综合治理的决定等法律、决定的执行情况。执法检查向常态化发展。“我们要采取检查法律实施等有效措施，加强法律监督。”万里委员长当时特别强调，各报纸对执法检查要大张旗鼓地进行宣传，通过宣传，增强各级党政部门和各个方面的执法观念。

为使执法检查工作进一步规范化、程序化、制度化，更富有成效，1993 年9月2 日，八届全国人大常委会第三次会议通过了《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》。时任委员长的乔石指出，人大及其常委会要加强对法律实施情况的检查监督，下大力气改变法律实施不力的状况。

这一时期，我国经济发展正逐渐由计划经济体制向市场经济体制转变。一系列适应市场经济新秩序的法律密集出台，如何使这些法律得到及时有效的执行，切实发挥法治保障作用迫在眉睫。因此加强对经济类法律执行情况的检查成为监督的重点，八届全国人大常委会在任期内先后对反不正当竞争法、消费者权益保护法、产品质量法等21 部法律和有关法律问题的决定进行了执法检查。

1997 年，党的十五大提出了“依法治国”基本方略，对依法行政和公正司法提出了更高要求。会议同时强调，“要深化改革，完善监督法制，建立健全依法行使权力的制约机制。”人大监督工作迎来了重大的发展机遇。

九届全国人大常委会委员长李鹏在上任伊始就作出庄严承诺，要加强对国家机关的执法监督和司法监督，加强对国务院、最高人民法院和最高人民检察院工作的监督，促进行政机关依法行政、审判机关和检察机关公正司法。

公安机关是践行“依法行政”的先锋部门。1999 年12 月24 日，九届全国人大常委会第十三次会议听取和审议了公安队伍建设问题的报告。

2004 年3 月14 日，出席十届全国人大二次会议的代表们投票表决中华人民共和国宪法修正案草案。2004 年宪法修正案第一次把尊重和保障人权、保护公民合法私有财产、建立健全社会保障制度等写入宪法。摄影/ 刘建生

针对司法腐败问题，九届全国人大常委会督促“两高”加大集中整顿的工作力度，常委会第七次会议还专门听取和审议了最高人民法院、最高人民检察院关于开展集中教育整顿工作情况的汇报。

之后，全国人大常委会对“两高”的监督不断加码，除了每年都选择人民群众普遍关注的突出问题作为侧重点，坚持定期听取并审议“两高”有关工作报告之外，还加紧了对相关法律实施情况的检查，十届、十一届全国人大常委会任职期间分别检查了律师法、法官法、检察官法的实施情况，通过综合运用多种监督形式，推动有关方面解决超期羁押、民事案件“打官司难”和“执行难”、国家机关工作人员渎职侵权犯罪等问题，推动人民法院、人民检察院系统加强基层建设、队伍建设和内部监督工作等，对促进社会公平正义产生了积极影响。

2002 年3 月15 日，九届全国人大五次会议在北京人民大会堂闭幕。图为大会表决关于最高人民检察院工作报告的决议草案。摄影/ 胡海昕

与对“一府两院”刚性的工作监督相对应，法律监督则更多聚焦到了涉及国计民生迫切问题和热点问题的重要法律。2003 年之后的十年中，全国人大常委会对法律的实施情况进行了四十多次的执法检查，特别是针对水污染防治法、劳动合同法、食品安全法、义务教育法、工会法、未成年人保护法等，还进行了两次、三次的跟踪式、回头式、联动式检查，有力地推动了法律实施过程中问题的解决和工作的改进，监督效果显著。

作为一项宪法性制度，法规备案审查可以防范公权力的缺失或滥用，也是全国人大常委会法律监督的基本形式之一。2004 年5 月，一个新机构——法规备案审查室在全国人大常委会法工委悄然诞生。这一细节之变中透出改革深意，表明我国在宪法监督制度上迈出了重要一步。

宪法和法律的实施，源自全社会对法律的信仰。2011 年4 月，十一届全国人大常委会第二十次会议听取审议了《国务院关于“五五”普法工作情况的报告》，并表决通过了《关于进一步加强法制宣传教育的决议》。从1986 年开始的“一五”普法到正在进行的“六五”普法，二十多年来，每次都是由全国人大常委会通过有关普法决议。全国人大常委会还多次听取国务院关于开展法制宣传教育工作情况的报告，并对普法工作进行了检查。正是这种持之以恒的关注与监督，拉近了法律与百姓之间的距离，它使法律从“制度文本”变成一种具体的行为方式，使法治精神真正深入人心。

为全面推进“依法治国”保驾护航

“全面推进依法治国”,“加快建设社会主义法治国家”。2012 年11 月，党的十八大报告首次提出，“法治是治国理政的基本方式。”3 个月后，习近平总书记在对当年召开的全国政法工作会议作出的重要批示中首次提出建设“法治中国”的新要求。

中国开启了整体推进法治中国建设的新阶段。

换届伊始，张德江委员长就作出庄严承诺，要充分发挥国家权力机关在全面推进依法治国、建设社会主义法治国家中的作用。

改革正在“升级换代”，如何处理改革决策与法律制定之间的关系，考量着立法机关的智慧。

秉承“凡属重大改革都要于法有据”这一指导精神，从建立上海自由贸易试验区、放开“单独二孩”，到废止劳动教养制度、授权“两高”在部分地区试点刑事案件速裁程序等，十八大以来，每一项重大改革措施的出台，都经过了全国人大常委会的审议、表决，提前对所涉及的现行法律作出修改完善，确保一切关乎国家前途命运的改革在法治轨道上顺利推进。

一年多来，环保法、预算法、行政诉讼法、立法法等一批关乎重大领域改革的“支架性”法律密集提交常委会修改审议，将多年的改革成果上升为法律制度，立法在引领、推动和保障改革纵深发展的作用愈发凸显。

立法质量直接关系到法律的实施效果，是加强和改进立法工作、完善法律体系的永恒主题，尤其是在法律体系已经形成的当前，提高立法质量，增强法律实效更是成为最高国家权力机关立法关注的重中之重。

张德江委员长就曾多次强调指出，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题 ；越是强调法治，越是要提高立法质量。

在过去一年多的时间里，新一届全国人大常委会通过一次又一次生动的立法实践，对科学立法、民主立法作出了完美诠释。

确保高质量的立法，首先要建立科学的立法程序。今年8 月25 日，颁行14年后，立法法修正案草案首次提交全国人大常委会审议，拉开了新形势下我国立法改革的序幕。在许多业内人士看来，此举意味着经历了数十年“加速式”立法后，国家的立法航船开始从追求数量向更加注重质量转变，开启了精细化立法之路的新纪元。

法律解释是加强和改进立法的重要形式。刚刚闭幕的十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了关于民法通则和婚姻法相关条款的解释，而6 个多月之前，十二届全国人大常委会第八次会议还表决通过了关于刑法、刑事诉讼法有关规定的7 个法律解释。

对此有媒体评论称，立法机关集中开展对法律的“立改废释”工作, 既释放了依法治国的强烈信号, 也为全面深化改革能够按照“施工图”蹄疾步稳地向前推进提供了法律保障。

近年来，开门立法、公布草案、公开征求意见已经成为人大科学立法、民主立法的“常规动作”。尤为值得关注的是十二届全国人大常委会进一步改进法律草案公布工作，除公布法律草案初审稿征求意见外，还向社会公布法律草案的二审稿，再次征求民意。消费者权益保护法修正案、环境保护法修正案、预算法修正案等草案二审稿都经历了再次向社会公开征求意见。来自社会各界民众的声音为立法带来了最鲜活、最丰富、最真实的实情, 让制定出台的法律更“接地气”、更管用。

2013 年以来，全国人大常委会在法律案通过前，增加了一道特别的环节，即立法前评估。目前，旅游法、特种设备安全法、商标法修正案、消费者权益保护法修正案、安全生产法修正案、行政诉讼法修正案等越来越多的法律都经历了出台前的“质量检验”。全国人大常委会的率先垂范也为地方人大的立法树立了一个权威的样本。

着眼于增强监督实效，进一步完善监督工作方式方法。一年多来，按照“推进依法治国、维护宪法和法律权威”的主基调，坚持“选择好角度、掌握好尺度、把握好力度”的原则，人大监督创新不断呈现出新的气象。

在党的十八大和十八届三中全会关于推进依法行政，建立法治政府的目标要求下，十二届全国人大常委会先后听取审议了国务院关于公安机关执法规范化建设工作情况的报告、关于深化行政审批制度改革加快政府职能转变工作情况的报告，开展行政复议法执法检查，认真分析问题成因，提出意见和建议，推动政府以法治思维和法治方式促进政府职能履行和转变。

规范司法行为是维护司法公正、增强司法公信力的必然要求，也是确保司法权正确行使的重要抓手。刚刚结束的全国人大常委会会议听取审议了“两高”有关规范司法行为工作情况的报告，督促“两高”从整体上提升司法工作的质量，维护司法公正。

从传染病防治，到财政科技资金分配，再到农村扶贫，乃至深化行政审批制度改革、加快政府职能转变，每次专题询问都紧密围绕国家的一系列改革措施开展，“防止流于形式、走过场。”最高国家权力机关务求监督实效的严谨作风受到公众的广泛好评。

“通过人大和‘一府两院’工作的互动，我们深切感受到不断前行的中国民主进程，感受到人大工作和人大制度在与时俱进中绽放出新光彩。”常委会组成人员和代表们对新一届全国人大常委会的工作充满信心。

助力依法治国，人大应有更大担当

如今，党的十八届四中全会关于依法治国的“升级版”已经横空出世，全会提出了建设中国特色社会主义法治体系的总目标。而其中“依宪治国”、“完善宪法监督制度”、“立法先行”等多项内容更是为人大未来发展描绘了蓝图, 指明了方向。

在当前全面深化改革的背景下，推进“依法治国”的核心要义之一，就是“依宪治国”和“依宪执政”。为此，十八届四中全会公报明确指出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。

观察新一届党中央对宪法的有关表述，从党的十八大报告中指出的，党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动，到十八届三中全会《决定》提出的任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究，再到本次“依宪治国”在四中全会中的公开亮相，可以看出国家对实施宪法重要性的认识在不断强化。

对于如何将依宪治国落到实处，四中全会提出了新的具体要求，那就是健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。

1982 年宪法明确规定，全国人大有权“监督宪法的实施”；全国人大常委会有权“解释宪法，监督宪法的实施”。“全会重申了这一规定，是一大亮点，抓住了依宪治国的关键。”中共中央党校政法部教授、博士生导师封丽霞表示，如果宪法监督制度不完善，很大程度上会危害宪法的权威，保证依宪执政很大程度上会流于形式。“让最高国家权力机关来激活宪法，可谓众望所归，昭示出全国人大及其常委会将在未来的法治建设中扮演更重要的角色。”

“宪法是国家的根本法，依法治国首先要落实宪法。” 中国社科院法学所宪法行政法研究室主任周汉华表示，在过去，人们认为宪法只是写在纸上，四中全会明确要加强实施宪法、解释宪法，并确定由全国人大及其常委会具体落实，相信未来将出台具体实施监督和解释宪法的程序和机制。

建法治中国，立法要先行。四中全会提出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。同时强调，要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。

“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”但是现有法律体系中不协调、不一致、体系性不强等问题依然突出，甚至存在将立法当作设立和实现部门利益和地方利益的情况。对于全会提出的立法要求，有专家表示，解决立法弊端，让良法成为依法治国的基石，需要强调人大对立法的主导，改进立法程序，提高立法质量，将权利公平、机会公平、规则公平作为立法的出发点，同时根据改革和经济社会发展的需要，实现立法和改革决策的衔接。

改革时至今日，只有努力使每一项立法都符合时代精神、反映发展变化、得到群众拥护，才能充分发挥立法对改革发展的巨大“引擎”作用。为此，全会对确保立法质量开出“科学”和“民主”两剂“药方”，提出要深入推进科学立法、民主立法，完善立法项目征集和论证制度，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径。

改革攻坚期的利益藩篱亟须用立法的手段去破解。全会还对未来深化改革进程中“重点领域立法”进行了详细规划，其中“编纂民法典”和“加快推进反腐败国家立法”的内容立即引起了社会的广泛关注，多位法律界专家表达了对人大推动这些立法工作的期许。“我国目前最大的问题是民事立法主体多元化，部门立法替代民事立法，法律渊源众多，规范适用紊乱。”中国人民大学副校长王利明认为，民法典的编纂有助于保障私法规则的统一性。全国人大代表、中国社会科学院法学研究所民法室主任孙宪忠表示，编纂民法典，是法学界多年来的一个期盼，同时也是实现依法治国大方针下一个最基本的步骤，意义重大。“‘加快推进反腐败国家立法’表明与反腐相关的立法工作会得到强化。”华中科技大学法律系主任梁木生教授说，把原来主要通过政党反腐取得的成果通过国家法律制度巩固下来，有助于推动反腐的纵深发展，将为从源头上遏制腐败创造条件。

2011 年12 月2 日，湖北宜昌市开展法制宣传活动，“深入学习宣传宪法，大力弘扬法治精神”标语醒目。图／CF

此外，深入推进依法行政，加快建设法治政府；保证公正司法，提高司法公信力以及增强全民法治观念，推进法律的落实同样是本次全面推进依法治国的重要内容和题中之义。“这不仅需要行政机关、司法机关、社会公众的共同努力，同时更需要人大监督的强力跟进。”多位专家对此表示，过去一年来，全国人大常委会始终把促进依法行政、公正司法，推动法律落实作为一项重要的任务，通过听取审议“一府两院”专项工作报告、专题询问、执法检查等多种方式强化刚性监督，成效有目共睹。相信全国人大常委会还将不断完善监督方式和监督程序，建立更加科学、合理、规范和有效的人大监督机制，以权力制约权力，以法治制约权力，形成良好的社会环境，全面推进依法治国。( 张维炜)