努力提升农业法制建设水平

习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60 周年大会上的重要讲话中指出，“坚持和完善人民代表大会制度，要加强和改进立法工作，确保国家发展、重大改革于法有据，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。”涉农立法作为社会主义法律体系的重要组成部分，必须紧跟时代步伐，与时俱进，在全面推进农业农村经济健康发展，加快推进社会主义新农村建设，健全城乡发展一体化体制机制方面发挥引领和推动作用，为实现“两个一百年”奋斗目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦作出贡献。

农业法制建设的成就和问题

农业法制建设是伴随农村改革发展而发展的，从新中国建立至今，大体经历了起步阶段(1949 至1954 年)、巩固发展(1954 至1966 年)、立法停滞(1966至1978 年)、全面启动(1978 至1992 年)、体系形成(1992 至2011 年) 和调整完善(2012 年至今) 六个阶段。2011 年3 月10日，十一届全国人大常委会委员长吴邦国宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成。截止到2014 年8 月，我国制定农业法律25 部，其中经济法和行政法类占80% 以上，涉农行政法规76 部，各地还制定了1300 多部农业地方性法规。此外，还有73 部法律的部分条款对“三农”问题作出了规定。

农业法律制度调整的主要对象，大体为十个方面：一是农业的“基本法”。农业法涵盖经营体制和农业生产、流通、加工及粮食安全、农业投入与支持保护、农业科技与教育、农业资源与环境保护等内容，是依法治农的基本准则，在农业法律制度中地位重要。二是规范农村土地管理制度的法律，即土地管理法。三是规范农业基本经营制度的法律，包括农村土地承包法和农村土地承包经营纠纷调解仲裁法。四是规范农业经营主体的法律，包括农民专业合作社法和乡镇企业法。五是规范提升农业生产力发展的法律，包括种子法、农业技术推广法、农业机械化促进法、气象法、水法、防洪法。六是规范农业农村资源开发管理的法律，包括畜牧法、森林法、草原法、渔业法、野生动物保护法。七是规范农业生态环境保护的法律，包括水土保持法、防沙治沙法、水污染防治法。八是规范农产品质量安全监管的法律，包括农产品质量安全法、动物防疫法、进出境动植物检疫法。九是规范农村人居环境建设的法律，即城乡建设规划法。十是规范农村基层村民自治的法律，即村民委员会组织法。

我国农业法制建设的成就是显著的，但也存在一些问题，主要表现为：

一是一些重要领域的立法尚未完成。比如粮食作为基础性战略产业，粮食法还没有制定出来。现行的粮食流通管理条例，仅仅局限于调整粮食流通领域，粮食生产、加工、储备、调控等环节亟待法律规范。在农业资源利用和生态环境保护方面，还没有专门的土壤污染防治法，目前土壤污染已到了触目惊心的地步。有关支持、保护农业的法律，如农业投入法、农村金融法、农业保险法等，都还是空白。有关规范行业发展的法律，如农田水利法、气象灾害防御法等，都还未列入立法规划。另外，农业法、土地管理法、农村土地承包法等重要法律，随着农村改革的深化都需要修改。

二是一些法律的可操作性不强。法律通常包含法律原则和法律规则。法律原则是法律精神的集中体现。法律规则侧重规范和约束，是对具体权利义务及其法律后果的规范，允许什么，禁止什么，操作性强。由于多种原因，一些农业法律的原则性条款多，带有规制力的规则性条款少，成为“豆腐法”“棉花法”。当然，不是不想搞“钢铁法”，是因为沾上了“农”字，就天生“弱势”。当各方形成“共识”时，钢筋已消磨殆尽。

三是农业执法队伍和执法能力较弱。农业法制建设实践中，长期以来，对执法不够重视，农业行政执法主体和执法行为不够规范；执法部门多为事业单位，法律地位大多不明确；执法者地位低，权威性不够。

完善农业法律制度的思考

农业法律制度是“三农”工作的制度保障，是国家意志、国家战略在“三农”领域的体现。建国初期，我们主要依靠政策调整，辅之以法律规范；党的十一届三中全会至十八届三中全会期间，政策调整与法律调整并重；今后，农业法律将成为推动和引领“三农”工作的根本性制度保障。解决“三农”问题，最终要靠法治。靠法治，带有全局性、根本性、长期性的问题才能得到解决。

农业法制建设中，紧扣农村改革主题、加强对“三农”的支持保护和统筹农村各领域立法三个问题，至关重要。

（一）农业法制建设要紧扣农村改革主题，主动服务于农村改革实践

完善中国特色社会主义法律体系是长期的历史任务，法律体系必须随着建设中国特色社会主义和全面深化改革的伟大实践发展而发展，农业法制建设亦如此。党的十八届三中全会作出了全面深化改革的重大部署，“三农”是深化改革的重点领域。按照党的十八届三中全会的部署安排，深化农村改革包括加快构建新型农村经营体系、赋予农民更多财产权利、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置、完善城镇化健康发展体制机制、推进农村金融改革、完善农村土地管理制度、完善农产品价格形成机制等。上述七个方面，都涉及制定或修改相关法律制度。

农业法制建设紧扣改革主题，必须处理好政策与法律的关系。习近平总书记指出，“我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的。”党的农村政策和国家农业法律都是党和国家关于“三农”的大政方针和制度规范，一方面，党的农村政策是立法的指引和依据；另一方面，党的农村政策成为国家法律后，实施法律在本质上就是贯彻党的意志，两者统一于党领导人民建设社会主义新农村、推进农业现代化的实践。从政策与法律的属性看，制定政策是决策，立法也是决策。由于党领导下的立法具有严格的程序和广泛的公民参与度，可以说是更具广泛性和科学性的决策。深化农村改革，要善于利用立法决策，一方面将党的“三农”政策及时归纳、转化，使之更加系统、规范；一方面将立法与深化农村改革的实践融为一体，发挥法律的引领、推动作用。过去，我们立法时强调“规范”多，强调“引领”和“推动”少，这是一些法律在执行中被束之高阁的原因之一。法律滞后于实践，实践就对法律敬而远之。今后，完善农业法律制度要前移关口，切实保证农村重大改革先立后破，有序推进。

（二）农业法制建设要顺应我国农业基础性、弱质性、市场发育滞后性及准公共产品的特点，进一步加大保护支持力度

农业是衣食之源，是国民经济的基础产业；农业受自然和市场双重风险影响，投入产出效益远低于社会平均利润，是弱质产业；农业在市场经济中是不成熟产业，市场发育不成熟，市场主体发育也不成熟，分散的小生产与大市场始终是一对矛盾。

随着我国人口增加、耕地减少，粮食需求刚性增长与粮食增产难度加大的矛盾仍很突出，确保国家粮食安全依然严峻。图为2014 年10 月10 日，袁隆平在湖南省溆浦县横板桥乡红星村超级杂交稻试验田查看稻穗。图/ 新华社

我国农业的弱质性，随着城镇化、工业化快速推进，又出现新的问题。据我国第二次土地调查结果显示，现有耕地面积203077 万亩（尽管比2009 年的数据多20380 万亩，但不意味产出水平同步增加），人均耕地1.52 亩，不到世界人均水平的一半（3.38 亩），耕地质量较差，三分之二是中低产田，适宜稳定耕种的只有18 亿亩左右。全国新增建设用地年均占用耕地480 万亩左右，守住耕地红线的压力越来越大。耕地后备资源少，且60% 以上分布在降水少和水土流失、沙化、盐碱化严重地区，开发利用价值小。令人忧心忡忡的还有，全国耕地点位超标率为19.4%，含有13 种无机污染物和3 种有机污染物，重金属超标，这些耕地上的农产品减产降质，有些已危及人身健康。农业面源污染加剧，化肥利用率为33% ；农药利用率为35% ；年使用农膜130 万吨，回收率不足60% ；年产生牲畜禽粪污染38 亿吨，有效处理率为42%。我国人均淡水资源2100 立方米，是世界平均水平的28%，耕地亩均水资源1400 立方米，是世界平均水平的50%。水资源总量短缺，全国年用水总量6300 多亿立方米，缺口500 多亿立方米，缺口超过8%，其中农业用水年缺口300 亿立方米，工业、生活和生态用水的持续增长，进一步挤压农业用水空间。农业科技投入不足，使用效益不高，科研成果集成、转化、推广渠道不畅，农业科技进步贡献率低于发达国家20 至30 个百分点。缺少重大原创性品种和栽培技术成果，90% 以上的高端蔬菜花卉品种依赖进口，主要畜禽品种的核心种源依赖进口的局面未根本改变。农机与农艺融合不够紧密，农机公益服务体系建设滞后。

随着快速的工业化和城镇化发展及人口增长、消费水平提高，我国农产品供需缺口进一步扩大，农业利用国外市场已达相当规模。2013 年，农产品进口额1189 亿美元（逆差500 亿美元），进口大豆6300 多万吨、谷物1400 多万吨、棉花450 万吨，粮棉油糖肉和奶净进口量相当于近9 亿亩播种面积，占目前我国总播种面积的36%。按照当前生产和需求的发展趋势，到2020 年，进口农产品将相当于10 亿亩左右的播种面积。去年，粮食（含大豆）的进口量占国内消费量的13%。利用国外资源调剂国内余缺是必要的，要防止因进口替代而产生的放松国内粮食生产的努力。如果出现粮食危机，不要说国际贸易粮源有限（约2.5 亿至3 亿吨之间），就是有粮源，运输都成问题，况且，国际政治经济关系一有风吹草动，粮食首当其冲会成为受管控的贸易物资。在粮食问题上，过度依赖国际市场，风险巨大。

农业带有准公共产品性质，是“市场失灵”的典型领域，不能过度市场化。欧美发达国家“市场失灵”的主要原因，是新自由主义经济理论指导下的经济形态所致（该理论的核心是自由化、市场化、私有化），放任形成垄断，垄断扭曲市场，最终爆发经济危机。我国的“市场失灵”，则主要源于市场发育不成熟，以及某些方面的行政权力“私有化”。我国解决“市场失灵”问题，一要发育市场；二要严格规制权力，要让权力服从法制，勿使法制服从权力。我国农村的“市场失灵”，则源于农业的准公共产品性质，提供公共产品的领域，是市场资源配置不愿涉足的地方。因此，农业立法要避免一个误区，即认为市场是万能的，从而自觉不自觉地放松对农业的支持。上世纪90 年代，我们把农业技术推广服务推向市场，结果碰了壁，100万人的农技推广队伍锐减为30 万人。人们常形容农技推广人员像个讨饭的，当然这是自嘲，但反映了当时的窘境。碰壁后，才明白市场化不是什么领域都可以用的。在“三农”领域，粮食生产、生态资源保护、农业科技创新、农村扶贫、新农村建设等，都无法市场化。

农业法制建设要适应农业基础性、弱质性、农村市场经济滞后性和农业准公共产品性质的特点，切实加强对农业的支持和保护，建立农业投入的稳定增长机制，充分利用财政、税收、信贷和保险支持等手段，增强农业农村经济发展的活力。我国农业的现代化程度和农民收入水平与国外发达国家相比，差距还相当大，我们脱离温饱型农业还只有二十多年时间，不可把发展水平估计过高，不可把农民的收入水平估计过高，我国农业仍处于爬坡阶段。这个国情，在农业法制建设中一定要把握住、把握好。

（三）农业法制建设要系统思维，统筹考虑“三农”问题

农业、农村和农民问题是有机整体，完善农业法律制度要系统思维、统筹考虑。一是统筹协调农业生产全过程。在推动农业产业发展方面，要跳出传统农业概念，既考虑生产，也要考虑包括流通、加工、消费在内的整个产业链条。二是统筹协调资源的保护与利用。过去农产品长期短缺，主要考虑供给问题，高产是唯一目标，不惜用竭泽而渔方式使用资源，农业生态环境已不堪重负。今后考虑问题，要利用与保护并举，考虑发展的可持续性。三是统筹协调农业增产与农民增收。保障农产品有效供给和让农民富起来，是农业和农村经济发展的两大目标。对于后者，立法时要给予足够重视。四是统筹经济发展与社会发育。农业现代化和新农村建设需要同步推进，农业法制建设在突出农村经济发展这个重点的同时，也要注重调整和规范农村社会发展，加强科教、文化、卫生、交通、电力、通讯等乡村基础设施建设，大力提升农村社会事业服务水平，下大气力推进城乡一体化，最终实现城乡公共服务均等化。

另外，在立法理念上也要转变，就是由过去重视公权向规范公权、保障私权、保护弱势群体转变。对公权滥用要坚决给予约束。

当前的几个涉农立法重点

当前的涉农立法重点主要有，制定粮食法、农村扶贫开发法，修改种子法、森林法，启动农村金融立法、气象灾害防御立法、农民专业合作社法修改的前期调研论证。

（一）制定粮食法

粮食安全始终是我们不能掉以轻心的战略问题。2013 年，我国粮食总产量迈上1.2 万亿斤的台阶，实现了“十连增”。但我国人口增加、耕地减少、消费水平提高、资源负荷加重的趋势不可逆转，粮食供需将长期处于紧平衡的状态没有根本改变，粮食需求刚性增长与粮食增产难度加大的矛盾仍很突出，确保国家粮食安全依然严峻。制定粮食法，把中央提出的“谷物基本自给，口粮绝对安全”，“把13 亿人口的饭碗牢牢端在自己手中”的方针转化为法律制度，是十分必要的。作为事关国家粮食安全的一部重要法律，粮食立法受到社会各级的普遍关注。

粮食法涉及的生产、流通、加工、消费、储备、宏观调控、支持政策等，面比较宽，有三方面重点不可忽视：一是千方百计保障粮食供给能力。按照“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，立足于国内解决基本自给问题，在粮食安全上始终保持主动权。充分调动粮食主产区和生产者两个积极性，对生产者逐步建立目标价格支持制度，多措并举地种好“中国粮”。二是落实粮食生产的责任。包括落实中央和地方的责任，不能把粮食安全的责任全压在中央；产区和销区的责任，销区不能无限度依赖产区，也要千方百计增加产出能力。三是建立粮食安全宏观调控和应急管理体制。规范好粮食市场监测预警、信息发布、价格干预和保护性收储、粮食经营者最低或最高库存等调控手段和制度。

（二）农村金融立法

上世纪90 年代实行农村金融体制改革以来，我国的农村金融主体不断发展，涉农金融产品不断创新，金融支农服务水平逐步提高。截至2013 年年底，我国银行业金融机构贷款余额71.9 万亿元，其中农户贷款余额4.5 万亿元，占全部贷款余额的6.3%。当前农村金融服务水平与统筹城乡发展的现实需要相比，还存在较大差距，突出表现为农村资金外流严重，供需矛盾突出，贷款难、难贷款，融资难、难融资，农村金融服务成为我国金融体系中最薄弱的环节。党的十八届三中全会提出了“发展普惠金融”的明确要求，这对于提高农村金融服务水平，是一大利好。推动农村金融立法应紧紧抓住这个“牛鼻子”。

尽管目前对普惠金融还没有一个严格、清晰的界定，但其指向十分明确，就是旨在构建为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系，让金融服务向低端层次延伸，使农民等弱势群体和小微企业能够平等地享受金融服务，分享经济增长的成果。普惠制金融具有四个特点：一是公平性。普惠金融面向弱势群体和小微企业，解决他们无法享受主流金融机构的金融服务问题，是对金融排斥的补充和矫正。金融排斥会导致社会不公乃至社会排斥。对于广大农民来说，给予其平等的贷款权，就是尊重他们的发展权。二是便捷性。普惠金融的服务模式灵活，提供的金融产品针对性强，服务便捷。较好地解决了农村信用信息缺乏、担保体系不健全、金融资产处置难等老大难问题。三是多层次性。无论大、中、小金融机构，无论商业性、政策性、合作性金融机构，都可成为普惠金融实施主体。四是可持续性。普惠金融不同于政策性金融，也有别于一般的商业性金融，也不是救济式扶贫。普惠金融把履行社会责任实现包容性增长与商业可持续原则有机结合，在实现商业可持续的同时履行社会责任，可以实现双赢。

种子法对于发育我国种业市场，解决政企不分的问题发挥了重要作用。但适应建立现代种业制度的要求，有些制度亟须完善。图为辽宁沈阳的农户在选购种子。图/CFP

由于农业和农村经济具有来自经济再生产和自然再生产带来的双重风险，加之农户居住分散、经济规模小、交易成本高和信息不对称等原因，正规金融一般不会主动将其作为贷款主体，而完全依靠市场机制，无法培育出农村经济发展所需要的金融市场，有必要采取一些社会性的、非市场的制度安排。因此，要加快构建农村普惠金融体系，其基本思路是：运用行政力量，促进金融资源均衡分配，让每个有需求的人都能获得金融服务的机会，即获得金融服务的机会均等；实行特殊政策，保障“三农”和小微企业拥有平等的贷款权，即农村地区人均贷款余额接近或达到全国平均水平，加权贷款利率不高于平均水平；构建多层次、多形式、运行高效、功能完善的普惠金融服务供给体系，加大普惠金融产品、市场、机构、流程、系统、制度等创新；对金融机构构建以正向激励为主的考核和监管机制。

（三）修改森林法

近年来，随着林业发展改革进程的加快，特别是在现代林业产业结构调整和升级的压力下，森林法的一些规定已不适应现代林业发展要求。森林法修改要将党中央关于林业改革发展的重要政策措施上升为法律规定。修改森林法对以下三方面内容应予以重视：一是把集体林权制度改革的成果以法律的形式确定下来。目前，全国有27 亿亩集体林地完成了林改，8981 万林农拿到了林权证。通过修改法律，确立林农享有的林地承包经营权和林木所有权，对林农享有地权益实行物权保护。二是最大限度地保护好森林资源。为林业发展向以生态建设为主的方向转变建立制度保障，保护好绿水青山。建立严格的林地保护制度，加大对森林生态保护的投入。三是完善林业生产经营方式。包括完善林木采伐限额管理，对公益林和商品林实行不同的采伐许可证发放、备案制度；推动发展森林保险，落实森林保费补贴；建立森林资源资产评估制度，发展林业产权交易平台；扶持林业专业合作社发展，促进林业规模化、标准化、集约化经营等。

（四）修改种子法

种子法对于发育我国种业市场，解决政企不分问题发挥了重要作用。但适应建立现代种业制度的要求，有些制度亟须完善，主要包括：种质资源保护制度、育种科研创新体系建设、植物新品种权保护制度、主要农作物和主要林木品种审定制度、非主要农作物和非主要林木品种登记制度、种子生产经营许可制度、种子质量管理制度、非强制性种子认证制度、强制性品种退出制度、有关特许经营的备案制度、种业安全审查评估制度、转基因品种监管制度、种子执法体系和执法手段、种业发展扶持政策体系等14 个方面。种子法时隔13 年后作出重大修改，必将加快推动建立现代种业制度，提升我国农业的核心竞争力。

在山西运城、临汾两地，农民们借助国家农机补贴等惠农优惠政策，在农机超市和农机市场选购大功率拖拉机等配套机具。图为2014 年8 月21 日，来自临汾市襄汾县汾城镇太常村的农民贾跃选（左二）夫妇在挑选新型拖拉机。摄影/ 高新生

（五）制定农村扶贫开发法

我国的扶贫开发工作在世界上取得了举世瞩目的成就，从1986 年开始大规模扶贫开发以来，已实现2 亿多人口的脱贫。但由于我国城乡发展、地区发展不平衡，扶贫开发将是一项长期性任务，按照年人均收入2300 元的标准，我国目前还有贫困人口8200 多万。农村扶贫开发法拟考虑解决主要问题包括：一是创新扶贫开发方式。我国贫困人口大多集中在14 个片区，涉及680 个县，贫困的区域化特征十分明显。加快推进集中连片特困地区区域发展与扶贫攻坚，实现由“输血”向“造血”的转变，是改变贫困地区面貌的根本之策。同时，要积极推进精准扶贫，建立界定识别贫困的机制，精准到村、到户、到人，精准发力。二是建立扶贫标准、对象和重点区域的调整机制。规范扶贫标准的确定和调整程序，规范扶贫重点区域的认定原则和动态调整机制，达到脱贫标准的重点县，该摘帽就及时摘帽，在过渡期可保留一定的倾斜政策。总之，贫困县不能越扶越多，贫困帽不是“终身制”。三是提升贫困地区的教育水平。再穷不能穷教育，再穷不能穷孩子，不让贫困家庭孩子输在起跑线上，不让贫困代际相传。四是规范扶贫项目管理和扶贫资金使用。提高扶贫项目和扶贫资金的规范化管理水平，建立严格的监督管理制度，提高扶贫资金使用效率。五是加强扶贫开发投入保障力度。建立贫困地区扶贫资金投入的稳定增长机制，明确企业、社会组织和个人等社会力量参与扶贫所享有的税收优惠政策。此外，对扶贫开发规划编制实施、扶贫部门职责等，都需要作出规范。

（六）修改农民专业合作社法

农民专业合作社是带动农户进入市场的组织载体。2007 年农民专业合作社法实施以来，有力推动了合作社快速发展。截至2014 年3 月，全国依法登记的合作社达到106.8 万家，实有入社农户8148 万户，占全国农户总数的31.1%。在快速发展过程中，农民专业合作社也遇到规模小、实力弱、市场竞争力不强等问题。修改农业专业合作社法需重点考虑四个问题：一是扩大法律适用范围。对实践中出现的土地股份合作和手工艺、休闲旅游等非农领域的合作形式，是否纳入法律调整范围，需要研究。另外，从实践看，合作已不仅限于同类农产品的生产经营者或同类农业生产经营服务的提供者、利用者，是否扩展至综合性经营，需要评估。总之，实践发展了，立法不能滞后。二是规范信用合作。研究解决信用合作在合作社的业务拓展问题，明确其“限于成员内部、服务产业发展、吸股不吸储、分红不分息、风险可掌控”的经营原则，明确具体监管部门和职责，加强业务指导和监管。三是明确联合社的法律地位。合作社的联合组织，既包括纵向的联合社，直接从事农业生产经营活动，也包括横向的联合会，主要为合作社成员提供服务。目前，全国成立的各类联合社有6000 多个，有12 个省（区、市）地方性法规对联合社作出了规定。合作社法修改需要对联合社的法律地位、组织性质、内部管理等问题进行界定和规范。四是社员入社门槛问题，也要考虑。

（七）制定气象灾害防御法

我国是世界上受自然灾害影响最严重的国家之一。在各类自然灾害中，70% 以上是气象灾害，气象灾害防御是关系到人民群众的生产生活和安康福祉的大事。通过制定气象灾害防御法，可以进一步建立健全气象灾害预防体系，建立气象灾害应急处置的组织动员体制。在立法理念上，要把握好四个过渡：即从临灾应急管理向全面风险管理和防灾减灾体系建设过渡，从更多由政府包揽向政府主导与社会责任相结合过渡，从政府“顶层主导、层层推动”向严格落实分级责任制过渡，从降低灾害损失向降低灾害风险过渡。