认真贯彻实施民族区域自治法，为西藏稳定发展保驾护航

 

民族区域自治法颁布实施标志着我国民族区域自治制度全面步入法制化轨道，具有重大而深远的历史意义

1984 年5 月31 日，第六届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国民族区域自治法》，10 月1 日起施行。这是我国法律体系中地位仅次于最高法宪法的基本法之一。

习近平总书记在2014 年9 月举行的中央民族工作会议上强调指出，民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度，是中国特色解决民族问题的正确道路的重要内容。1949 年的《中国人民政治协商会议共同纲领》、1954 年宪法、1982 年宪法，都明确指出了民族区域自治制度的法律地位。正是在这样的背景下，1984 年民族区域自治法正式颁布实施并于2001 年进行了修改。民族区域自治法是实施民族区域自治制度的基本法律，是我国民族工作法制化、规范化的重要保障。

中央对制定民族区域自治区法高度重视，当时专门成立了起草工作领导小组，乌兰夫同志（时任中共中央政治局委员、全国人大常委会副委员长、中央统战部部长）任组长，中央统战部、全国人大民委、国家民委主要负责人参加。这是当时除了宪法之外，第一次为民族区域自治法专门成立起草小组，可见中央的重视程度。民族区域自治法从酝酿、起草、出台，经过了长时间的调查研究，广泛征求各方面的意见和建议，几经反复修改，最终才正式出台。我当时还在西藏工作，也有幸多次参加了有关座谈会，多次参与了征求意见和草案修改的有关过程。1984 年5 月31 日，六届全国人大二次会议正式通过这部法律时，是由阿沛老作的说明，当时我也参加了大会。

回首颁布实施30 年来，民族区域自治法为维护国家统一和民族团结，保障少数民族平等参与国家事务管理、自主管理本民族内部事务等各项权利，保证我国的民族工作依法开展，尊重和保护少数民族风俗习惯、语言文字和宗教信仰，促进民族地区经济社会发展，培养壮大少数民族干部和各类人才，巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，推进社会主义民族法制建设等方面发挥了极其重要的作用，为实现民族地区的“共同团结进步，共同繁荣发展”提供了坚强的法律保障。

民族区域自治法颁布实施为西藏各族人民当家作主提供了强大的法律保障，有力地促进了西藏经济社会的繁荣进步

习近平总书记指出，要坚持统一和自治相结合、民族因素和区域因素相结合，把宪法和民族区域自治法的规定落实好，关键是帮助自治地方发展经济、改善民生。

西藏1951 年和平解放，1959 年开始民主改革，1965 年9 月成立了西藏自治区，是全国最晚成立的省级自治区。这是因为西藏极为特殊的历史原因和社会背景。西藏自治区是在最反动、最黑暗、最落后、最野蛮、最残酷的封建农奴制废墟上建立起来的，被奴役、被压迫的各族人民翻身解放、当家作主、扬眉吐气，这在西藏历史上具有划时代的重大意义。但在“文化大革命”中，同全国一样，西藏的民主法制也遭受了严重的破坏。党的十一届三中全会后，民族区域自治在西藏进入全面恢复和发展的新时期。1989年中共中央召开的专门研究西藏工作的政治局常委会议，强调西藏工作必须紧紧围绕发展经济和稳定局势两件大事进行，要按照宪法和民族区域自治法的规定进一步完善民族区域自治制度，实现了新时期西藏工作的历史性转折。

民族区域自治法颁布实施后，西藏各族人民感到欢欣鼓舞，积极拥护，掀起了认真学习宣传、贯彻落实的高潮。当时，西藏自治区主要从坚持和完善各级人民代表大会制度，加强法制观念，加大地方立法、监督工作力度，大力培养民族干部等几方面贯彻落实民族区域自治法。

宪法规定“民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府”。民族区域自治法规定自治机关“行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、法规”。因此，在西藏自治区，贯彻落实民族区域自治法的首要任务就是完善西藏自治区内各级人民代表大会制度。

1983 年4 月，在完成县级直接选举的基础上，召开了西藏自治区第四届人民代表大会第一次会议。以藏族为主体的少数民族代表占自治区人大代表总数的82% 以上，选举了自治区人大常委会主任和人民政府主席，均由藏族公民担任。在选出的第四届人民代表大会常务委员会委员中，藏族和其他少数民族占绝大多数。根据宪法、民族区域自治法赋予的权力，自治区人大及其常委会开展了地方立法工作，定期审议政府工作报告和法院、检察院工作报告，审查财政预决算、不定期地听取专题工作报告、处理人民来信来访等，监督法律实施情况，监督政府和法院、检察院的工作；行使决定权和人事任免权；对自治区重大事件作出决定或决议。

1965 年9 月，西藏自治区一届人大一次会议召开，选举产生了西藏自治区自治机关及其领导人，宣告了西藏自治区的正式成立。图/ 新华社

和平解放、民主改革、成立自治区以来，西藏政治、经济、社会、文化等各项事业都实现了前所未有的伟大进步和深刻变化。经济制度、经济结构和经济总量上均实现了重大飞跃，彻底告别了封闭的庄园制自然经济。国民生产总值从1965 年的3.27 亿元增长到2013 年的802 亿元；农牧民群众从过去的几乎一无所有到2013 年人均纯收入达6520 元；现代工业从无到有，建立起包括20 多个门类、富有西藏地方特色的现代工业体系。现代能源、机械、建材、化工、制药、旅游、邮电、食品加工等在旧西藏闻所未闻的新兴产业迅猛发展。

基础设施建设日新月异。现代交通、能源、通信网络，彻底改变了旧西藏交通不便、信息闭塞的落后状态。青藏铁路建成通车，七地市中的六个地市实现了飞机通航，县县通公路目标的实现等，已经形成了以公路运输为主，航空、铁路、管道运输协调发展的综合交通运输体系，极大地改善了农牧民群众的出行条件。电力事业飞速发展，青藏直流输变电、川藏电力联网等一批重要工程的竣工和顺利建设，再加上小水电和太阳能光伏电站建设的推进，西藏已经实现了100% 的“户户通电”。通讯事业飞速发展，有线电话、手机早已走入农牧民家庭，广播电视人口覆盖率均达95% 以上。

民生不断改善。自治区大力实施的农牧民安居工程，已经覆盖全区46 万多户，230 万名农牧民群众；自治区还大力推行“水、电、路、气、讯、邮政、广播电视、优美环境”八到农家工程，广大农牧区的环境卫生、生产生活条件得到了极大改善。教育、文化、医疗卫生、社会保障等各项事业也都实现了前所未有的进步和跨越，城镇保障房建设、拉萨市供暖、完善社保、免费体检、教育三包、大学生全就业等都是实实在在的民生工程……

总之，西藏发生了翻天覆地的变化。我从自己几十年的工作实践和亲身感受中总结了一句话，即西藏实现了从黑暗走向光明、从落后走向进步、从贫穷走向富裕、从专制走向民主、从封闭走向开放的伟大转变。当前，一个政通人和，百业俱兴，经济发展，社会和谐，局势稳定，民族团结，军政军民团结，边防巩固，人民安居乐业的社会主义新西藏已经呈现在世人面前。

实践证明，西藏各族人民在中国共产党领导下选择和实行民族区域自治，是西藏社会发展进步的必然，符合西藏各族人民的根本利益，顺应了人类社会的发展规律和时代进步潮流，具有无比的优越性和强大的生命力。

认真贯彻实施民族区域自治法，为西藏稳定发展保驾护航

1979 年8 月，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》关于县级以上人民代表大会设立常务委员会的规定，西藏自治区三届人大二次会议选举产生了第三届西藏自治区人大常委会，这是我国第一个建立的省级人大常委会。阿沛老任区人大常委会主任，我是党组书记、副主任（主持常委会日常工作），一直到1983年。后来，我于1993 年1 月在自治区六届人大一次会议上当选为人大常委会主任，连续担任了六、七、八届自治区人大常委会主任。2003 年3 月在十届全国人大一次会议上当选为全国人大常委会副委员长，直到2008 年3 月。

民族区域自治法颁布实施30 年来，西藏自治区人大及其常委会作为地方国家权力机关和民族区域自治机关，在推动民族区域自治法贯彻实施中做了大量卓有成效的工作。

一是，认真学习宣传、贯彻落实民族区域自治法，统一思想、提高认识。自治区采取一系列重要措施，认真学习、深刻领会、大力宣传民族区域自治法对于保障少数民族群众依法行使民主权利，充分调动少数民族建设社会主义和谐社会的积极性、主动性和创造性等方面所具有的重大意义。各族干部群众进一步认识到，民族区域自治法颁布实施，完善了我国的民族区域自治制度，保障了包括藏族在内的各少数民族的自治权利,促进了少数民族参与国家事务管理和自主地管理本民族内部事务，加快了少数民族地区的经济社会发展，促进了各民族大团结的不断巩固，中华民族凝聚力和向心力不断增强。

1996 年3 月8 日，全国“两会”新闻中心在人民大会堂举行记者招待会。西藏自治区人大常委会主任热地（中）就有关西藏问题回答中外记者的提问。摄影/ 齐铁砚

二是，认真行使民族区域自治地方立法权。按照民族区域自治法的规定，截至目前，共制定或批准了280 余件地方性法规和具有法规性质的决议、决定，内容涉及政治、经济、文化、教育等各个方面。其中，西藏自治区人大常委会审议通过的第一部地方性法规是《西藏自治区公路路产保护奖惩办法》。制定的《西藏自治区学习、使用和发展藏语文的规定》《西藏自治区环境保护条例》《关于严厉打击“赔命金”违法犯罪行为的决定》（“赔命金”是旧西藏政教合一的封建农奴制法律的内容。在1959 年平叛和民主改革后，随着推翻政教合一的封建农奴制度，旧西藏的法律法规已被彻底废除、禁止。但在一段时间内，西藏少数偏远地方相继出现了“帕措”等封建宗族势力和少数僧尼操纵、参与“赔命金”的违法犯罪活动。具体就是，由于某种原因，打死了人，司法机关按照宪法和法律的有关规定，依法进行审判。但是当时有些地方的一些人，完全无视司法机关依法判决的权威，按照旧西藏法律，向对方要“赔命金”，无限制地勒索钱、财、物和牲畜等。这是一种目无宪法、法律的违法犯罪行为，它干预司法，损害群众利益，危及基层政权、经济建设和局势稳定，严重破坏了社会主义法制的统一和尊严，是对国家司法权的严重侵害。为了坚决禁止、严厉打击“赔命金”违法犯罪活动，自治区人大常委会于2002 年7 月26 日作出了《关于严厉打击“赔命金”违法犯罪活动的决定》）等，对于维护西藏局势稳定，促进经济社会健康发展，确保西藏各族人民的合法权益等方面都提供了重要的法律保障。

这其中要特别指出的是，长期以来，在以美国为首的西方反华势力支持怂恿下，十四世达赖分裂主义集团不断变换各种手法对我进行渗透、干扰和破坏，妄图把西藏从祖国分裂出去。西藏作为反分裂斗争的前沿阵地，面对尖锐复杂的反分裂斗争形势和不断出现的骚乱闹事及严重暴力犯罪事件，自治区人大及其常委会先后制定了一系列重要决定、决议，在西藏的反分裂斗争和维护社会稳定中，发挥了重要作用。

1. 针对1987 年9 月27 日拉萨开始出现的大规模骚乱闹事事件，西藏自治区人大常委会于1988 年1 月23 日作出了《关于维护祖国统一、加强民族团结、反对分裂活动的决定》。

2. 针对1987 年至1989 年拉萨不断出现最后演变为打、砸、抢、烧、杀的骚乱闹事的示威游行，西藏自治区人大常委会于1990 年5 月15 日通过了《西藏自治区实施〈中华人民共和国集会游行示威法〉办法》。

3. 针对1995 年5 月14 日，十四世达赖违背宗教仪轨和历史定制，在境外擅自宣布所谓班禅转世灵童的恶劣行径，西藏自治区人大于1995 年5 月25 日作出了《关于坚决反对达赖擅自宣布班禅转世灵童的不法行为的决定》，明确指出达赖这样做完全是非法的、无效的，戳穿了达赖分裂主义集团不可告人的目的，维护了宗教仪轨和历史定制，维护了中央政府在大活佛转世问题上的绝对权威。

4.2008 年拉萨3·14 事件之后，西藏自治区人大常委会于2008 年3 月29日作出了《关于强烈谴责达赖集团策划煽动极少数分裂主义分子打砸抢烧的罪恶行径，坚决维护祖国统一、反对分裂破坏活动，促进社会和谐稳定的决议》。

5.2009 年是西藏实行民主改革50 周年。1959 年3 月10 日，西藏上层反动集团为了维持政教合一的封建农奴制“永远不改”，在帝国主义的支持和怂恿下，发动了全面武装叛乱，3 月17 日，十四世达赖及其追随者叛逃国外。3 月28 日，周恩来总理签署国务院令，宣布解散西藏地方政府，由西藏自治区筹备委员会行使西藏地方政府职权，领导西藏各族人民一边平叛，一边进行民主改革，废除政教合一的封建农奴制，西藏百万农奴和奴隶从此翻身解放，当家作主，获得了新生。为了教育后代、不忘过去，牢记历史、展望未来，应西藏广大翻身农奴和各族各界人士一致强烈要求，经中央批准，西藏自治区人大于2009 年1 月19 日通过了《关于设立西藏百万农奴解放纪念日的决定》，将每年的3 月28日设为西藏百万农奴解放纪念日，以此隆重纪念和永远铭记这个百万农奴获得解放、获得新生的伟大日子。

十届全国人大常委会副委员长热地与藏族群众在一起

根据民族区域自治法第二十条规定，“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可报经上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。”据此，西藏自治区人大制定了符合西藏实际情况的《西藏自治区实施〈中华人民共和国婚姻法〉的变通规定》《西藏自治区实施〈中华人民共和国收养法〉的变通规定》，报经中央批准对选举法进行了变通执行（按照选举法规定，各级人大代表都要通过差额选举产生，在这一点上，西藏实行的是等额选举，这是中央特批的。为什么这样做呢？西藏的反分裂斗争形势十分尖锐复杂，过去一个时期，在乡级人大代表选举中，组织上把在维护祖国统一、反对民族分裂、增进民族团结这个大是大非问题上旗帜鲜明、立场坚定，作为代表推荐人选的前提条件。但结果有些乡村却把对共产党、对社会主义、对西藏人民翻身解放反对和不满的人，选出来了，甚至把达赖也选出来了。出现这些情况后，我们向党中央作了报告，中央同意西藏可以变通执行选举法，实行等额选举），等等。

三是，通过执法检查和专题调研促进民族区域自治法的贯彻实施。全国人大常委会及西藏自治区人大常委会多次组织对民族区域自治法的贯彻实施情况进行执法检查，对民族地区经济社会发展、维护和谐稳定等进行专题调研，促进一些问题和困难的解决，切实保障少数民族的民主政治权利，推进民族地区经济社会发展。

这里举一个例子。通过调研发现，我国56 个民族中，有22 个人口在10 万人以下的少数民族。这些人口较少民族大多处在边远、贫困地区，过去一个时期，经济社会发展水平非常落后。2004年11 月，时任中共中央总书记胡锦涛同志作出重要批示，要求制定扶持人口较少民族的具体规划和政策措施，加大支持力度，帮助22 个人口较少民族加快发展。之后，国家民委会同中央有关部门，专门制定了针对扶持人口较少民族的发展规划。通过这些年的帮助和扶持，人口较少民族地区的经济社会发展最快，变化最大。比如，西藏自治区门巴族、珞巴族，这两个民族在全国来讲是西藏独有的。过去，门巴、珞巴人的生产生活条件极端落后，刀耕火种、衣不遮身，住茅草房，以打猎为生，道路交通非常闭塞，生活极端贫困，更谈不上教育、卫生了。在党和政府的亲切关怀下，门巴、珞巴人民的生产生活条件现在是大不一样了，住房、道路、交通、通讯、电力、饮水以及看病难、上学难等问题，都一一得到了解决。门巴、珞巴族老百姓的生产得到了巨大改善，生活水平得到了极大提高。

再比如，西藏自治区人大常委会通过调研、监督、检查，促进了西藏自治区政府作出全面禁采沙金的决定。藏北草原高寒缺氧，生态脆弱，经过多少万年积累才形成的草场，是藏北牧民群众赖以生存的基础和根本。从上世纪90 年代开始，有些人为了采挖沙金，在藏北草原到处乱采滥挖，严重毁坏草场，严重破坏了生态环境，牧民群众对此反映十分强烈。我听到这个情况后，马上就给时任那曲地委书记的杨骏同志说，这个问题要引起高度重视，立即到实地调查了解情况，禁止乱采滥挖。杨骏同志亲自到现场实地调查了解，并拍摄了录像和照片，事实确实相当惊人。随后自治区人大常委会、政府也先后派出了调查组了解情况。调查回来的情况是，采挖沙金确实给藏北草原造成了巨大的生态破坏，严重影响了当地牧民群众的生产生活。在自治区人大常委会的建议下，自治区政府下大决心、采取一切措施，决定于2006 年1 月1 日起全面禁采沙金，保护了藏北草原的生态环境和牧民群众的生存条件。

进一步坚持民族区域自治制度，不断贯彻好、发展好、完善好民族区域自治法

经过几十年的不懈努力，2012 年11月党的十八大宣布，中国特色社会主义法律体系基本形成，社会主义法治国家建设成绩显著。作为基本法之一的民族区域自治法在这个法律体系中无疑占有重要的地位。

民族区域自治法为我们党的民族工作提供了法律保障，是推进中国特色社会主义民族事业、促进我国各民族共同团结奋斗和共同繁荣发展的强大法律武器，在中华民族伟大复兴的事业中，在全国各族人民实现“中国梦”的奋斗历程中具有强大的生命力和号召力。我们要继续坚定不移地走中国特色解决民族问题的正确道路，牢牢坚持和不断发展完善民族区域自治制度，认真贯彻落实民族区域自治法，让各族人民进一步增强对伟大祖国的认同、对中华民族的认同、对中华文化的认同、对中国特色社会主义道路的认同，推动少数民族聚居地方不断实现跨越式发展。

同时应该看到，实践发展永无止境，认识真理永无止境，理论创新永无止境，坚持和完善民族区域自治制度是一项长期的历史任务，绝不是一朝一夕的事情。随着国际国内大环境的不断变化，社会的不断发展，中国特色社会主义事业的不断推进，我国的民族工作将会面临新情况，出现新问题，在坚持民族区域自治法的同时，存在一个不断完善的问题。2001 年，根据实际需要，第九届全国人大常委会第二十次会议对民族区域自治法进行了多处修改，由原来的67 条增至74 条。今后，根据我国民族工作新情况，民族地区的新发展，它肯定还将不断得到修改完善。

一是不断提高思想认识。民族区域自治制度是我国的基本政治制度之一，民族区域自治法是宪法中有关实行民族区域自治内容的具体化。全面正确地贯彻执行民族区域自治法具有最深刻的全局性，在这一点上还要不断提高认识。要防止把民族区域自治法的贯彻落实，片面地看成只是民族自治地方的事、少数民族的事、民族工作部门的事；各地区、各部门要进一步树立大局观念，不断增强贯彻执行民族区域自治法的主动性和自觉性。

1984 年5 月22 日，全国人大常委会副委员长、全国人大民委主任委员阿沛·阿旺晋美（前右二）在六届全国人大二次会议上作民族区域自治法草案的说明。摄影/ 武基国

二是制定配套法规。目前，配套法规建设仍然滞后，与自治法相配套的一些部门规章和地方性法规没有出台，影响了自治法的贯彻落实。有关部门和地区要引起高度重视，尽快研究、制定和出台与民族区域自治法相配套的部门规章和地方性法规。

三是不断加强监督落实。切实加强对民族区域自治法贯彻落实情况的监督检查，进一步督促自治法的全面贯彻落实。

四是进一步加快民族地区经济社会发展。实行民族区域自治以来，总的来看，各少数民族地区经济社会发展都发生了翻天覆地的变化，取得了令世人瞩目的巨大成就。但另一方面，从全国来看，少数民族地区的发展建设还比较滞后，发展不平衡的问题还比较明显。再从少数民族地区内部来看，也存在着城乡发展不平衡、地区发展不平衡、贫富差距不断拉大等问题。这方面一定要引起高度重视，采取有针对性的政策、措施，努力加以弥补和解决。

五是进一步深入开展反分裂斗争。我们必须要深刻地认识到，只要以美国为首的西方反华势力存在一天，只要十四世达赖分裂主义集团存在一天，他们的分裂破坏活动就一刻不会停止，我们同西方反华势力和十四世达赖分裂主义集团的斗争也一刻不会停止，这场斗争是长期的、尖锐的、复杂的。反分裂斗争这根弦要始终绷得紧紧的，任何时候都不能放松。要进一步认真贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神特别是“治国必治边、治边先稳藏”的重要战略思想，贯彻落实俞正声主席“依法治藏、长期建藏、争取人心、夯实基础”的指示要求，进一步深刻理解、牢牢把握中央第五次西藏工作座谈会关于西藏社会“主要矛盾和特殊矛盾”的定位，继续统一思想、提高警惕，牢牢掌握反分裂斗争主动权，采取包括法律武器在内的一切强有力措施，坚决反对和打击任何形式的分裂破坏活动。建议针对反分裂斗争的新形势、新特点、新动向，不断加强调研、分析和研判，继续提供更强大的法律保障和更有力的法律武器。